中國人民大學孫久文教授主持完成的國家社科重大課題 “走向2020年的我國城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略------工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村，走城鄉(xiāng)互動、工農互促的協(xié)調發(fā)展道路問題研究”（項目號05&ZD053）課題，最終成果為同名研究報告。課題評審通過后，該研究報告交中國人民大學出版社出版同名專著。課題組成員有文余源、韋廷柒、葉振宇、肖春梅、張佰瑞等。

　　一、我國城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的總體評價

　　隨著我國國民經濟持續(xù)增長和國家綜合實力加強，城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展作為21世紀中國實現(xiàn)和平崛起、邁向現(xiàn)代化的重大發(fā)展戰(zhàn)略，目前已經進入了關鍵時期。本課題研究是在國家社科基金委的資助下，以我國目前的城鄉(xiāng)關系為研究對象，探討我國到2020年的城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略。

　　改革開放30年來，與城市繁榮發(fā)展的同時，工農差距、城鄉(xiāng)差距擴大，城鄉(xiāng)關系失調，城市與區(qū)域發(fā)展脫節(jié)，城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展是新時期中國構建和諧社會面臨和亟需解決的突出矛盾之一。

　　科學評價城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展現(xiàn)狀十分重要。我們選取空間關聯(lián)水平、經濟關聯(lián)水平、社會文化關聯(lián)水平、城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展水平等指標，評價我國分省區(qū)的城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展水平，結果如下表：

　　從全國的發(fā)展態(tài)勢分析，“十二五”時期城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的主要矛盾轉化為農村發(fā)展的落伍。2007年，我國全年國內生產總值達到246619億元，人均2700美元，從我國的經濟規(guī)模和水平來看，總體上已到了以工促農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。

　　二、我國城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的現(xiàn)狀分析

　　經歷改革開放30年，我國的城鄉(xiāng)關系已經發(fā)生了根本性的變化，城鄉(xiāng)發(fā)展呈現(xiàn)出以下特點：

　　第一，城市化滯后于工業(yè)化的狀況正逐步得到解決。改革開放的初期，我國城市化落后于工業(yè)化是大家的共識。由于城市發(fā)展不足，工業(yè)發(fā)展缺少空間載體，農村工業(yè)化應運而生。從90年代下半期開始，由于城市化速度的加快，城市化滯后的現(xiàn)象正在逐步消失，城市化與工業(yè)化相互適應的關系正在逐步得到確立。

　　第二，城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的主要矛盾表現(xiàn)為快速發(fā)展的城市與逐漸邊緣化的農村之間的矛盾。我國城市發(fā)展已經進入快車道，到2006年底城市化率已經達到43.9％，城鎮(zhèn)人口達到57700多萬。由于城市主導城鄉(xiāng)一體化，導致一些城市的建成區(qū)無序蔓延，大量吞噬耕地，也導致大量農民進城，變?yōu)槌鞘械娜鮿萑后w。通過減少農村人口來提升農村發(fā)展水平的設想碰到操作性困難。

　　第三，我國經濟社會發(fā)展的差異性和自然生態(tài)條件的多樣性決定了實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展要有多種模式。我國我國經濟社會發(fā)展存在巨大的差異性，我國自然生態(tài)條件具有多樣性，這就決定了我國各種涉及到區(qū)域問題的政策措施，都必須從區(qū)域的特點出發(fā)。

　　三、當前我國城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的深層次問題

　　雖然我國城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展取得了很大成就，但城鄉(xiāng)失衡的現(xiàn)實，已經對國家的經濟社會發(fā)展產生了很大的影響。我們認為當前城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展存在的突出問題是：

　　第一，城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展差距持續(xù)加大。我國城鄉(xiāng)居民人均收入絕對差距加大，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡已經到了十分嚴重的程度。與此同時，城鄉(xiāng)失衡問題的解決空間在縮小，這主要表現(xiàn)在農業(yè)作為國民經濟基礎的弱化，城鄉(xiāng)社會保障體系尚不能夠完善和同軌，農村居民對城鄉(xiāng)巨大生活水平落差在感情上失望。

　　第二，耕地面積減少漸成不可逆轉之勢。土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化，對我國經濟社會發(fā)展是一個巨大的威脅。到2007年底全國耕地面積18.27億畝，中央提出保住18億畝耕地的紅線不能突破。耕地減少之所以漸成不可逆轉之勢，城市發(fā)展對土地擴張的欲望是根本原因，城市周邊土地商業(yè)開發(fā)豐厚的利潤是直接動力，通過不切實際的城市規(guī)模擴張的規(guī)劃來合理改變周邊農業(yè)用地的性質是主要手段。

　　第三，地區(qū)間的“人口紅利”已經很難為繼。自1984年進行城市人口管理改革以來，農村勞動力從內地農村向沿海工業(yè)化地區(qū)流動逐年增加。由于這些農名工本身很低的勞動成本、幾乎不用付出的教育和培訓成本、完全不用承擔的農民工就業(yè)的社會成本，使沿海地區(qū)能夠以勞動力低工資成本維持20多年的較高的國際競爭力，我們將其稱為“地區(qū)間人口紅利”。由于沿海地區(qū)的外向型企業(yè)為了本身的盈利，惘故工人的利益，長期維持一種低工資的勞動環(huán)境，使農民工無法維持本身的生計，更無法顧及家人，使他們對沿海地區(qū)望而卻步。低工資時代的結束和勞動力的有限供給，使“地區(qū)間人口紅利”逐步減少。

　　第四，農村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題已經十分嚴重。最近幾年，城鎮(zhèn)化步伐加快，城市資源環(huán)境出現(xiàn)不同程度的緊張局面。城市生態(tài)環(huán)境問題向農村地區(qū)轉移，近年有加劇之勢。

　　 四、2020年我國實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的主要任務

　　實現(xiàn)發(fā)展目標，要完成八大任務：

　　第一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民的收入水平，縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距，是實施城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的首要任務。要實現(xiàn)農村居民收入到2020年翻一番的目標，就要保持農村居民人均純收入較快增長的趨勢。我們使用計量模型計算的結果表明，城市居民人均收入增長速度快于農村居民的人均收入增長，城鄉(xiāng)居民收入差距還有擴大的趨勢。城鄉(xiāng)之間的差異的縮小不是未來10多年時間就能夠實現(xiàn)的。我們設想，2020年應當是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入均等化的一個重要的階段化期限。

　　第二，完善城鄉(xiāng)反哺的土地制度是城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的核心任務。研究表明，以18億畝耕地為紅線，2005年全國耕地面積為18.3億畝，進入21世紀一來年均占用400萬畝；如果以后按照之前占用耕地面積的一半來控制，年均為200萬畝，則到2020年剩余18億畝。所以，到2020年建立起兼顧國家和農民利益的、和諧的城鄉(xiāng)土地制度，是一項重要而艱巨的任務，也是最后的時限。

　　第三，解決城鄉(xiāng)發(fā)展中的人口遷徙問題，是城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的重點任務之一。到底是什么原因造成了目前我國城鄉(xiāng)遷移現(xiàn)象？我們應該怎么看待現(xiàn)階段中國的城鄉(xiāng)遷移呢？解決城鄉(xiāng)人口遷徙的正確途徑是什么呢？我們用計量模型對這些問題進行了量化分解，得出具體的思路是：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，制定城鄉(xiāng)就業(yè)規(guī)劃；堅持就地轉移和區(qū)外轉移相結合，引導農民有序合理流動；消除體制性障礙，賦予進城農民平等享有城市公共服務和公共設施的權利；減輕進城農民的務工就業(yè)和社會穩(wěn)定的風險。

　　第四，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的基礎是解決農村的產業(yè)發(fā)展問題，而與之密切相關的是解決農村工業(yè)化的問題。我們的基本主張是：調整城鄉(xiāng)產業(yè)結構，建立以比較優(yōu)勢為基礎的城鄉(xiāng)產業(yè)分工。工業(yè)向城市和城鎮(zhèn)、工業(yè)點集中，形成工業(yè)區(qū)和產業(yè)集群，增強城市的輻射能力，形成城市帶動農村發(fā)展的格局。農村大力發(fā)展具有優(yōu)勢的現(xiàn)代農業(yè)、集約農業(yè)、都市農業(yè)和休閑度假、觀光、會議、教育產業(yè)等。

　　第五，目前，我國社會保障在城鄉(xiāng)各自有不同的制度和標準，城鄉(xiāng)之間的社會保障水平相差巨大，使農村居民的相對地位進一步弱化，城鄉(xiāng)社會保障二元體制已經成為了我國進一步發(fā)展和深化改革的障礙。從目前我國經濟發(fā)展和社會發(fā)展的現(xiàn)實來分析，在2020年之前推倒城鄉(xiāng)社會保障二元體制建立城鄉(xiāng)社會保障一元體制是不現(xiàn)實的，所以，我們在報告中提出在城市的社會保障與農村的社會保障之間，建立一個接口，使兩者能夠互相對接，實現(xiàn)互相轉換，為建立城鄉(xiāng)社會保障一元體制創(chuàng)造條件。

　　第六，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，是城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的基本內容。我國已進入到了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新階段。城鄉(xiāng)基本公共服務均等化就是要通過充分發(fā)揮政府的主導作用和建立健全以城帶鄉(xiāng)機制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基礎設施、文教衛(wèi)生和社會保障事業(yè)等基本公共服務的發(fā)展，帶動農村社會進步，逐步縮小城鄉(xiāng)居民享有的公共服務和生活水平的過大差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面協(xié)調發(fā)展。我們在報告中用數(shù)據(jù)包絡分析方法對基本公共服務均等化的效率進行了測算，并依據(jù)研究結果，提出了我們設計的“城鄉(xiāng)基本公共服務評價體系及最低標準”。

　　第七，改革城鄉(xiāng)行政區(qū)劃是解決城鄉(xiāng)空間混亂問題的重要途徑。城鄉(xiāng)空間結構的改革涉及到省級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和村莊，其中包括三個層次的行政級別。因地制宜，形成合理的城鄉(xiāng)行政管理結構和區(qū)域村莊布局，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的重要保障。我們提出通過對城鄉(xiāng)行政區(qū)劃的改革，改變設市標準，擴大城市范圍，實行省縣兩級行政管理體制，以達到大、中、小城市以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村等建制單位的合理規(guī)模結構體系和空間結構體系，為我國城市化的進一步深入以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展鋪平道路。在此基礎上，我們構建了“城鄉(xiāng)空間結構預測模型”，應用此模型對2020年我國城鄉(xiāng)空間結構進行了預測，提出我國到2020年的優(yōu)化的城鄉(xiāng)空間結構是：城鎮(zhèn)化率達到57.9％，農村保持42.1％的人口。這42.1％農村人口中，15％左右生活在初步城市化的集鎮(zhèn)，從事非農生產，27％左右的人口是真正的農村居民。走提升小城市和小城鎮(zhèn)質量的道路，增加城市個數(shù)，使10萬人以上的城市總數(shù)達到1000個，更好地實現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展戰(zhàn)略。

　　第八，要完成上述任務，就要建設城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的金融體系，這是一個最基礎性的工作。完善農村金融服務體系，深化農村金融體制改革，要適度放松農村金融市場準入條件，繼續(xù)深化農村信用社的改革，發(fā)揮商業(yè)銀行的金融支持作用，發(fā)揮政策性金融的作用，加快發(fā)展多元化的小型農村金融機構。

　　五、實施城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的政策建議

　　為完成上述八個方面的任務，報告提出的政策建議是：

　　第一，順應我國改革開放三十年形成的、符合國際發(fā)展潮流的國家實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的大戰(zhàn)略，構建區(qū)域協(xié)調的城鄉(xiāng)發(fā)展架構。我們主張從促進城鎮(zhèn)化繼續(xù)向前發(fā)展的思路去解決當前我國城鎮(zhèn)化進程中的若干關鍵的突出問題，包括區(qū)域中心城市擴張過快的問題、城鄉(xiāng)發(fā)展的不協(xié)調問題、局部地區(qū)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化不相協(xié)調問題、城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的區(qū)域土地資源和環(huán)境的約束日趨強烈問題和大規(guī)模人口跨區(qū)域流動造成大量的農民就業(yè)和社會保障問題等。

　　第二，堅持“十一五”規(guī)劃提出的實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的基本目標，走“又好又快”的城鄉(xiāng)協(xié)調的發(fā)展道路。早在上個世紀90年代，國家就提出了實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的目標規(guī)劃或設想。要繼續(xù)堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，逐步改變城鄉(xiāng)二元結構。我們認為，近年來城鎮(zhèn)化率每年提高1.2－1.3個百分點，超出了我國經濟發(fā)展的承受能力。要關注各項約束條件的情況，防止虛假城鎮(zhèn)化。

　　第三，在城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展條件下，貫徹“五個統(tǒng)籌”的基本模式是集約型的城鎮(zhèn)化和農村的社區(qū)化。將城鄉(xiāng)產業(yè)布局、人口分布、土地承載力等統(tǒng)籌考慮，避免因過度開發(fā)而造成大量土地閑置或者低效利用以及延伸出的征地、失業(yè)等問題。我們提出集約型城鎮(zhèn)化的觀點，要依據(jù)區(qū)域的自然地理狀況、經濟發(fā)展基礎、人口規(guī)模和區(qū)域定位，確定每一個地區(qū)的城市規(guī)模結構，使大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展落實到具體的區(qū)域。對于農村發(fā)展，我們主張建設現(xiàn)代社區(qū)化的村莊。理想的農村社區(qū)，應當是現(xiàn)代城市社區(qū)在農村的復制：以居住功能為主體，涵蓋了社會保障、醫(yī)療、教育、服務和人口管理的統(tǒng)一體；伴隨交通的發(fā)達，生產性功能與生活性功能不再嚴格重疊，在土地初次分配（承包）之后，社區(qū)就不再擴大宅基地的范圍，也就沒有義務為社區(qū)的居民提供承包土地。

　　第四，探索因地制宜的土地管理政策和經驗。城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的核心問題之一是解決土地問題。解決農村土地問題的核心是建立兼顧國家和農民利益的、和諧的城鄉(xiāng)土地制度，但目前大多地方政府的城市化政策都存在變相掠奪農民土地的傾向。對此我們建議：村莊改造要以改善農民居住條件為主要目的，不宜把農民的宅基地用地指標由政府拿去統(tǒng)一使用；有關部門要嚴格把關城市規(guī)劃和村莊規(guī)劃中的面積擴展，不要讓規(guī)劃成為大規(guī)模占用土地的工具；應當根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展程度的區(qū)劃，分類總結城鄉(xiāng)發(fā)展的經驗并加以推廣，已有的城鄉(xiāng)發(fā)展經驗應在同類條件的地方實施，不宜全面推廣。

　　我們這個具有5000年農耕文明的國度，正面臨著城市化大潮的沖擊,我們堅信,城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展是應對這種沖擊的唯一正確的途徑。