中國社會科學(xué)院徐建生研究員主持完成的國家社會科學(xué)基金項目《民國時期經(jīng)濟(jì)政策的沿續(xù)與變異》（批準(zhǔn)號為02BJL042），最終成果為專著《民國時期經(jīng)濟(jì)政策的沿襲與變異》。

　　一、項目研究的目的和意義

　　中國近代經(jīng)濟(jì)政策的研究較為薄弱，該項目研究直接涉及到這樣一些問題：

　　中國作為一個“后發(fā)”國家，在近代已經(jīng)喪失了像歐美先發(fā)國家那樣獨立地、順其自然地實現(xiàn)資本主義工業(yè)化，也就是完成早期現(xiàn)代化的可能性。歷史的經(jīng)驗證明，在類似情況下要達(dá)到同樣的目的，國家政策對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)和主導(dǎo)、引導(dǎo)作用就顯得異常重要。反觀經(jīng)濟(jì)史，近代中國為什么沒有發(fā)展起來，資本主義經(jīng)過大半個世紀(jì)的歷程其工業(yè)化程度還是很低？早期現(xiàn)代化進(jìn)程為什么一再受挫、一再喪失機(jī)遇？為什么民族資本主義會走到山窮水盡的地步？是什么原因使資本主義不能救中國于貧弱？這些問題無疑還沒有現(xiàn)成的答案，還在促人不斷思索。它們又都與政府實行的經(jīng)濟(jì)政策密切相關(guān)。近代資產(chǎn)階級有哪些政策需求？當(dāng)時究竟需要什么樣的政策？歷屆政府又制定和實施了哪些政策？政策代表政府在社會經(jīng)濟(jì)生活中起了什么作用，也就是說政府在早期現(xiàn)代化中應(yīng)當(dāng)和實際扮演了什么樣的角色？它成在哪里、敗在何處？對這些問題從理論和實際上進(jìn)行認(rèn)真的學(xué)術(shù)探討，十分必要并且具有價值和意義，也還有著很大的發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)新的余地。

　　國家應(yīng)否干預(yù)經(jīng)濟(jì)及如何干預(yù)，多年以來始終是經(jīng)濟(jì)學(xué)界存在爭議的重大課題。經(jīng)濟(jì)政策則是近代至今國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的主要手段。在經(jīng)濟(jì)史學(xué)科而言，經(jīng)濟(jì)政策作為探究經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和過程及其成因的一個視角，有著不可替代的意義。政策研究對探究近代經(jīng)濟(jì)的歷史實際和演化規(guī)律，產(chǎn)生了特有的作用，成為本成果的學(xué)術(shù)價值所在。隨著國家對經(jīng)濟(jì)政策的日益重視和講求，本項目所進(jìn)行的近代經(jīng)濟(jì)政策史研究，尤其是對中國經(jīng)濟(jì)政策傳統(tǒng)的探討，無疑具有其獨特的借鑒價值和現(xiàn)實意義。

　　二、研究成果的主要內(nèi)容和重要觀點

　　1912年1月1日，中國歷史進(jìn)入了中華民國時期。相應(yīng)地，政府的經(jīng)濟(jì)政策也因這一近代國家政權(quán)的建立，而有了新的開端,具備了典型的意義。民國建立是經(jīng)濟(jì)政策的巨大轉(zhuǎn)機(jī)，帶動了民初的實業(yè)熱潮，表現(xiàn)在演講、撰文和辦刊宣傳，組織各種實業(yè)團(tuán)體和創(chuàng)辦各種企業(yè)三個方面。南京臨時政府出臺和實施了一系列有利于振興實業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政策措施。它們在民國初立之時與實業(yè)熱潮相激蕩，造就了有利于資本主義新經(jīng)濟(jì)的社會環(huán)境。辛亥革命功不可沒，應(yīng)有此義。由于資產(chǎn)階級革命力量始終獨立存在，及中華民國這一形式依然保留等原因，它們對于此后民國歷屆政府制訂經(jīng)濟(jì)政策，無疑具有一定的鋪墊作用和示范效應(yīng)。既構(gòu)成了其后北京政府經(jīng)濟(jì)政策的部分背景，從整體上講，可視之為民國時期經(jīng)濟(jì)政策的先行部分。

　　袁世凱竊取民國政權(quán)，開始了民國北京政府時期。至1928年的東北“易幟”，象征著南京政府在形式上統(tǒng)一了中國這是一次改朝換代式的政權(quán)交替，它標(biāo)志中華民國史進(jìn)入了一個新的階段，即從民國17年到民國26年的南京政府時期。本項目成果就是從經(jīng)濟(jì)政策各個有關(guān)方面，對二政府進(jìn)行對照、比較研究，從而探討民國時期經(jīng)濟(jì)政策的狀況和實質(zhì)性內(nèi)容。

　　本項目成果從北京、南京政府經(jīng)濟(jì)政策的政治背景，機(jī)構(gòu)設(shè)置與政策“精英”方面，以及與經(jīng)濟(jì)政策有關(guān)的思想基礎(chǔ)與輿論傾向等方面，進(jìn)行了比較和分析。指出在北南二政府間，存在一種既替代又延續(xù)的關(guān)系。既有政權(quán)的更替，較為突出則在于人員方面；而20幾年間輿論與思想的變化，在北南二政府間存在一個向中央集權(quán)、國家至上傾斜的連續(xù)過程。

　　為揭示北南二政府的政策內(nèi)容與導(dǎo)向，該成果中引入“規(guī)范性文件”這一現(xiàn)代法學(xué)概念，以此統(tǒng)稱與經(jīng)濟(jì)政策密切相關(guān)的文件形式；其中不僅有經(jīng)國家立法而公布的法律條文，還有層次較低的條例、規(guī)則、章程等，即通常所稱的政策法規(guī)，又有經(jīng)黨政途徑作出的決議案、計劃、綱要，另行發(fā)布的命令、指示、公告等等。它反映的是經(jīng)濟(jì)政策較為正式、規(guī)定、顯在和表面的內(nèi)容，體現(xiàn)其顯性的部分的實質(zhì)。

　　本項目成果對北京、南京政府的經(jīng)濟(jì)法規(guī)及其他文件所包含的政策內(nèi)容與導(dǎo)向，作了細(xì)致的比較分析。涉及到北京政府對清末法規(guī)的沿續(xù)、增益和不足，南京政府對以前法規(guī)的援用，也具體描述了二政府間經(jīng)濟(jì)法規(guī)的沿革、修改和增益；通過對南京政府經(jīng)濟(jì)法體系的形成與經(jīng)濟(jì)法制進(jìn)程的分析，指出其基本上代表了舊中國資本主義性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)法規(guī)的較高水平，也反映了一定程度上經(jīng)濟(jì)法制的歷史進(jìn)步。民國北、南二政府規(guī)范性文件所含政策內(nèi)容如表所示：

北京、南京政府規(guī)范性文件政策內(nèi)容對照表

北京政府	南京政府
鼓勵倡導(dǎo)興辦公司，扶植保護(hù)幼稚的民族工商礦企業(yè)	規(guī)范公司制度、工廠組織，嚴(yán)格注冊登記；有條件地鼓勵民營工商礦業(yè)；國營工業(yè)政策的確立
確立保息、專利、示范與獎勵制度	繼續(xù)實行獎勵制度；實行權(quán)宜過渡的專利制度，確立商標(biāo)法；改進(jìn)試驗示范、商品檢驗制度，扶助救濟(jì)工商業(yè)
鼓勵墾荒，規(guī)劃水利，獎勵植棉、制糖、牧羊、造林等農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)	頒行土地、地租法規(guī)，獎勵農(nóng)產(chǎn)，籌辦水利，規(guī)范農(nóng)林漁牧等業(yè)；開發(fā)西北
提倡國貨，裁厘減稅，鼓勵出口	倡導(dǎo)國貨，裁厘免稅，改革內(nèi)外稅制，鼓勵對外貿(mào)易
統(tǒng)一權(quán)度，改革幣制，提倡新式金融業(yè)	統(tǒng)一度量衡，幣制改革，規(guī)范引導(dǎo)金融業(yè)
開放門戶，引進(jìn)外資，吸引僑資	利用外資以實現(xiàn)實業(yè)計劃，限制外人在華設(shè)廠
改組商會，規(guī)范經(jīng)濟(jì)社團(tuán)	整頓和改組民間職業(yè)團(tuán)體，將其納入“民眾運動”的黨治軌范；改組上�？偵虝�

　　研究認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)政策從設(shè)計到確定目標(biāo)，直至實現(xiàn)為社會經(jīng)濟(jì)運行的趨勢和主流，應(yīng)著重分析民國北京、南京政府的權(quán)力和財力兩大政策手段及其實現(xiàn)目標(biāo)的條件和努力。就權(quán)力而言，南京政府自1931年起基本上擁有了施政于全國范圍的權(quán)力，也為它施行經(jīng)濟(jì)政策及其他變革提供了較為集中、強(qiáng)大和穩(wěn)定的權(quán)力手段。這是南京政府與北京政府相比較，在經(jīng)濟(jì)政策上一個明顯的不同點。就財力而言，南京政府承擔(dān)了遺留的債務(wù)，而且不自覺地成為了北京政府的繼承者，成了財政困難的繼承者。本項目還比較分析了在二政府間延續(xù)進(jìn)行的關(guān)稅自主與華洋平等的競爭條件、稅制改革與簡化、減輕稅負(fù)、幣制改革與規(guī)范金融環(huán)境等舉措，分析了其內(nèi)外債與資金流向情況。指出它們的這種債務(wù)財政或者稱赤字財政，無疑對經(jīng)濟(jì)政策產(chǎn)生了制約和扭曲作用。勢必導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)政策從制定到實施中的經(jīng)濟(jì)行為，都浸染隱性、深層和習(xí)慣性的“財政本位”特征，從而暴露出其與規(guī)范性文件所表現(xiàn)的政策導(dǎo)向，從而有助于揭示經(jīng)濟(jì)政策的全貌。

　　研究認(rèn)為，除規(guī)范性文件反映政策的顯性層面外，政府經(jīng)濟(jì)行為則反映了政策的隱性層面。北京政府時期典型的政府經(jīng)濟(jì)行為有官產(chǎn)、官業(yè)的處置，收歸國有、官有的經(jīng)濟(jì)暴政，此類經(jīng)濟(jì)行為的失敗造成了民族資本的困境；南京政府時期典型的政府經(jīng)濟(jì)行為有對私人資本的清理、救濟(jì)與統(tǒng)制，接收前政府官營業(yè)，制造國家資本，實行經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制、計劃經(jīng)濟(jì)與國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)運動，此類經(jīng)濟(jì)行為的得逞造成了私人資本的犧牲。

　　研究提出，民國時期正在進(jìn)行并在很大程度上實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)政策的“近代轉(zhuǎn)型”。近代轉(zhuǎn)型，即經(jīng)濟(jì)政策從古代封建王朝的君主專制、人治為主以維護(hù)和調(diào)整封建經(jīng)濟(jì)秩序的型式，轉(zhuǎn)向近代民族國家進(jìn)行法制建設(shè)，并本著發(fā)展資本主義的宗旨以法、依法干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)的型式。

　　追循和判定經(jīng)濟(jì)政策近代轉(zhuǎn)型的腳步的蹤跡，不能離開經(jīng)濟(jì)政策作為政治和經(jīng)濟(jì)的連接點和結(jié)合點的屬性。從對政策轉(zhuǎn)型概念的涵義上看，政治上的近代民族國家建設(shè)和經(jīng)濟(jì)上的資本主義發(fā)展，是政策作為二者連接點而實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的要素和條件。其所獲進(jìn)展直接反映著政策轉(zhuǎn)型腳步的趨向和歸屬；政策作為政治與經(jīng)濟(jì)二者的結(jié)合點，其轉(zhuǎn)型又產(chǎn)生了自身具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)。法制化水平和實現(xiàn)法治的程度，就是政策實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的指標(biāo)，也是判定轉(zhuǎn)型腳步行程的尺度。

　　總的來說，民國時期經(jīng)濟(jì)政策具備了發(fā)展近代實業(yè)的導(dǎo)向。一方面扶植和鼓勵民間自由的資本主義的發(fā)展，為之創(chuàng)造有利的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會條件；另一方面，官辦壟斷和國家資本主義的思路一直影響著乃至支配了政策的趨向。經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向中的這一矛盾始終存在，但從北京政府到南京政府，矛盾雙方的強(qiáng)弱發(fā)生了變異。由政府基本上無力繼續(xù)經(jīng)辦而鼓勵商辦實業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐运饺速Y本為輔而大力擴(kuò)張國家資本。就有政府狀態(tài)而言，南京政府為私人資本經(jīng)辦實業(yè)提供了較好的條件，但其經(jīng)濟(jì)政策中以國有為目標(biāo)、節(jié)制私人資本的強(qiáng)勢取向斷斷不可忽視。雖然究竟發(fā)展什么樣的資本主義的矛盾尚未產(chǎn)生最后的結(jié)果。但當(dāng)統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)、計劃經(jīng)濟(jì)等政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的模式提出時，它對政策轉(zhuǎn)型已經(jīng)構(gòu)成長遠(yuǎn)的影響。這說明，民國時期經(jīng)濟(jì)政策的近代轉(zhuǎn)型，其趨向和歸屬是帶有近代國家性質(zhì)的國家政權(quán)，采取法治及其他非常途徑實現(xiàn)國家壟斷資本主義，而不是實現(xiàn)所謂“混合經(jīng)濟(jì)”。所以說，1912～1937年間經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)育和近代轉(zhuǎn)型，具有集中和典型的意義，已經(jīng)走到了舊中國所能達(dá)到的限度；即使如此，由于社會性質(zhì)及政治經(jīng)濟(jì)條件的局限，其腳步仍可謂行之不遠(yuǎn)，蹣跚于走向正軌的半途。

　　民國北京、南京政府間經(jīng)濟(jì)政策之中，存在各種矛盾。第一是導(dǎo)向與實質(zhì)的矛盾。對于私人資本主義的態(tài)度是矛盾的關(guān)鍵，民國經(jīng)濟(jì)政策的實質(zhì)是對民營實業(yè)進(jìn)行控制甚至收占剝奪。因此，這一矛盾表現(xiàn)為扶植獎勵與控制聚斂的矛盾。促使該矛盾激化的主要原因，是財政的艱窘和政治軍事的反動，次要的原因則為社會資金的匱乏與財稅制度約束的乏力；第二是政策權(quán)變與目標(biāo)的矛盾。不論民國政府對長遠(yuǎn)目標(biāo)怎樣表述，是振興實業(yè)以收回利權(quán)或是發(fā)展經(jīng)濟(jì)以增強(qiáng)國力，它們都為權(quán)變與目標(biāo)的矛盾所困，陷于短期行為之中。權(quán)宜之計的產(chǎn)生也受到非經(jīng)濟(jì)因素的影響，民國政府并未將經(jīng)濟(jì)建設(shè)視為中心任務(wù)。北京政府沒有實現(xiàn)政策目標(biāo)的使命感和主客觀條件，南京政府忙于政治斗爭和軍事剿撫；第三是政策需求與發(fā)育的矛盾。近代實業(yè)需要國家政權(quán)通過完備的法律法規(guī)給予強(qiáng)有力的倡導(dǎo)和扶助，需要積極主動、全面細(xì)致的“保育”和規(guī)范，以彌補(bǔ)先天不足和早年失調(diào)，獲得成長和壯大。但是，政策發(fā)育、實行法治的狀況依然落后于來自社會經(jīng)濟(jì)的需求。特別是在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)）和土地制度方面；第四是政策使命與實效的矛盾。民國經(jīng)濟(jì)政策肩負(fù)為資本主義創(chuàng)造寬松自由而有利的投資及運作環(huán)境，公平正規(guī)的競爭機(jī)制和發(fā)展機(jī)會，持續(xù)穩(wěn)定的生息條件，以期經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)社會進(jìn)步，引導(dǎo)中國完成早期現(xiàn)代化（或稱工業(yè)化），走上資本主義興盛道路的預(yù)期使命。民國政策在一定程度上體現(xiàn)了預(yù)期并產(chǎn)生了實效。在北、南二政府時期分別出現(xiàn)了所謂的，一次大戰(zhàn)期間的資本主義“黃金時代”和二次大戰(zhàn)前的發(fā)展“高峰”，與政策的正面效應(yīng)有關(guān)。然而，經(jīng)濟(jì)政策中控制聚斂的隱性層面在二政府期間不同方式的極端化，更是產(chǎn)生了與預(yù)期使命背道而馳的巨大負(fù)效應(yīng)。從矛盾分析中既能看到民國經(jīng)濟(jì)政策的積極特征與進(jìn)步導(dǎo)向，也可認(rèn)識其被動性、短期行為、缺乏連續(xù)性及實效等特點，進(jìn)而昭示其財政本位、非經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的實質(zhì)。

　　研究提出“官商資本”的概念，并力圖揭示政策中的一些關(guān)系：政策之于國家資本、私人資本、官商資本及外國資本。即政策所代表和承載的不同集團(tuán)的利益，它們在政策造成的經(jīng)濟(jì)秩序和利益格局中的得失。成果認(rèn)為民國時期官商資本出現(xiàn)了膨脹和集中，已經(jīng)在社會經(jīng)濟(jì)和政治中獨立顯現(xiàn)其特殊性，足以與國家資本、私人資本共同構(gòu)成本國資本的三大形態(tài)。從經(jīng)濟(jì)政策的角度來說，官商資本的特殊性表現(xiàn)在，其所有者作為“自然人”，既是政策的制定者即主體，又是政策的承受者即受體。總的看，民國政策一直未中斷擴(kuò)張國家（官辦）資本的傾向，對私人（商辦）資本由寬容、嚴(yán)格限定到抑制和剝奪，而政府的國家壟斷政策在當(dāng)時社會條件下，只能是國家政權(quán)與以國為家等封建習(xí)性（及近代社會所沾染的西風(fēng)習(xí)性）相嫁接，縱容并為以私人資本面目出現(xiàn)的官商資本提供便利。除了資源委員會和中紡公司等少數(shù)單純的國家資本機(jī)構(gòu)外，官商資本憑借在政策中左右逢源，在權(quán)力“尋租”、官商結(jié)合、化公為私的過程中，在工礦貿(mào)易領(lǐng)域逐漸形成大官僚大資產(chǎn)階級一體的壟斷利益格局，造成社會經(jīng)濟(jì)的病變和毒瘤；從北京政府到南京政府，都表示要在妥定條文、不損主權(quán)的前提下利用外資，試圖建立獨立自主國家的政策與外資間公平正當(dāng)?shù)年P(guān)系。所不同的是北京政府視外資為有所助益的途徑，而南京政府將外資作為解決國家資本主義資金來源的捷徑和通途，更加倚賴和幻想。南京政府的政策對列強(qiáng)的商品傾銷到資本侵略的防范，具有形式但實效不足。

　　綜觀經(jīng)濟(jì)政策在民國北京、南京政府間的沿襲和變異，可見中國近代經(jīng)濟(jì)政策傳統(tǒng)的謬種流傳。這些消極傳統(tǒng)和劣根性，向上繼承并流傳下去。主要有兩個謬種，其一是財政本位的非經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向，其二是控制壟斷的行為模式。二者有緊密的聯(lián)系。民國二政府對財政本位政策傳統(tǒng)的繼承，顛倒了充裕財政與發(fā)展經(jīng)濟(jì)之間的本末關(guān)系，決定了經(jīng)濟(jì)政策的實質(zhì)。這是舊中國的典型和較高水平的經(jīng)濟(jì)政策，留給民國后期經(jīng)濟(jì)政策的最重要的內(nèi)在遺傳。1937年以后抗戰(zhàn)至戰(zhàn)后的事實將證明，財政本位政策傳統(tǒng)的謬種流傳將后患無窮。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵭锌刂坪蛪艛�，是政策的財政本位實質(zhì)的要求和延伸。對財源加以控制的目的是聚斂，控制的極致便是全面的壟斷。在控制壟斷傳統(tǒng)的驅(qū)使下，北京政府對官產(chǎn)官業(yè)采取了不同的處置，進(jìn)而實行收歸國有官有。控制是從重大行業(yè)開始的，但并不限于這個范圍；控制的益處直接表現(xiàn)為以這些利權(quán)抵借外債；控制的結(jié)果是官收民業(yè)、奪民利，官商矛盾激化。這些行為表現(xiàn)的不是國家的獨立自主，更談不上經(jīng)濟(jì)建設(shè)，反而是對國計民生的損害，事實上也是敗績累累。北京政府后期，控制壟斷的傳統(tǒng)還惡性變異為大小軍閥的割據(jù)和搶掠�？刂茐艛鄠鹘y(tǒng)使南京政府的經(jīng)濟(jì)政策，阻斷了私人資本主義向上的趨勢，從根本上損壞了社會經(jīng)濟(jì)的自由、公正的條件，使其不得穩(wěn)定和應(yīng)有的進(jìn)步，從中還滋生出官商資本的毒瘤。以后的事實也會證明，控制壟斷政策傳統(tǒng)的謬種流傳將為害不止。

　　如果以資本主義經(jīng)濟(jì)占國民經(jīng)濟(jì)的比重，來作為量化的標(biāo)準(zhǔn)，那么即使是在1936年前后的“高峰”時期，中國的早期經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化程度還是極其有限的。代表舊中國較高水平的民國經(jīng)濟(jì)政策，不容對與國民經(jīng)濟(jì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)盛衰攸關(guān)的，土地制度及農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系有絲毫的觸動。1930年代廣大農(nóng)村成為落后的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的堡壘，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)殘破衰敗，國內(nèi)市場萎縮，嚴(yán)重制約了早期經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)政策對此難辭其咎。如果說新政權(quán)的一再建立是早期現(xiàn)代化進(jìn)程的機(jī)遇，那么它一再受挫、一再喪失了除舊布新的機(jī)遇。由于政策的原因，中國的私人資本主義行將走到山窮水盡的地步，國家資本主義的理論從西方來到中國，在實踐中不可避免地發(fā)生著變異；部分地由于政策的緣故，資本主義未能救中國于貧弱。政策的主體曾經(jīng)試圖建立獨立自主的國家，但其努力并未從根本上改變中外關(guān)系；政府對控制和聚斂的傳統(tǒng)抱殘守缺，反而是一定程度上帝國主義在中國“代行”壟斷和掠奪。而今現(xiàn)代化命題猶在，發(fā)展仍是一大時代主題，舊中國經(jīng)濟(jì)政策的成敗得失值得關(guān)注。