農(nóng)民工是一個規(guī)模龐大的群體，在城市務工的農(nóng)民工多達1.6億，已成為我國社會經(jīng)濟發(fā)展中不可忽視的力量。但現(xiàn)實表明，農(nóng)民工還沒有真正融入城市。這種狀況不僅對其自身發(fā)展不利，對城市社會乃至整個國家的發(fā)展也不利。

　　城鄉(xiāng)二元政策致農(nóng)民工難融入城市

　　農(nóng)民工之所以不能很好地融入城市社會，其首要原因是城鄉(xiāng)二元社會政策即我國長期以來推行的社會政策對農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)戶口給予不同待遇。在過去的30年中，這種社會政策雖有不少變化，但卻缺乏實質(zhì)性的改變和創(chuàng)新。

　　“農(nóng)民工”這一稱呼，可以說是過去30年中國社會政策演變的產(chǎn)物。在高度計劃經(jīng)濟時代，農(nóng)民要成為工人非常困難。改革開放以來，農(nóng)村不能大規(guī)模發(fā)展工業(yè)、農(nóng)民不能自主進城或跨區(qū)域務工經(jīng)商的局面逐漸發(fā)生改變。起步較早的蘇南地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得了前所未有的發(fā)展，大量農(nóng)民進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，實現(xiàn)了“離土不離鄉(xiāng)”的非農(nóng)轉化。早在1984年，長期調(diào)查研究蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的張雨林將這群人稱為“農(nóng)民工”，從此這一稱呼開始在社會上流傳�！稗r(nóng)民工”這一稱呼雖帶有歧視，但它真實反映了我國農(nóng)民工的身份狀況。農(nóng)民工雖然是工人，但不同于體制內(nèi)工人，不能像城鎮(zhèn)職工一樣享受包括勞動保障、職業(yè)培訓在內(nèi)的各種社會福利和政策支持。

　　“碎片化” 政策改革不能徹底解決問題

　　我國的城市社會政策在對待農(nóng)民工問題上經(jīng)歷了從限制、控制到適度接納的演變過程，以2000年為界，可將其分為兩個階段。前一階段對農(nóng)民工的社會政策主要是以限制和控制為主，農(nóng)民工在城市就業(yè)難，甚至被媒體描繪成城市“臟、亂、差”的罪魁禍首。在后一階段，政府開始意識到農(nóng)民工在經(jīng)濟社會建設中作出的巨大貢獻。勞動和社會保障部培訓就業(yè)司2000年在《農(nóng)村就業(yè)促進政策高級研討會會議紀要》中明確指出，“今后一個時期，要逐步將城市化作為吸納農(nóng)村勞動力就業(yè)的主渠道，建立新型、開放的戶籍管理制度。完善社會保障制度，探討有利于農(nóng)民進鎮(zhèn)的土地承包政策，降低農(nóng)民進鎮(zhèn)的門檻。要堅決避免簡單清退或限制農(nóng)村勞動力進城務工的做法和傾向”。此后，國務院有關部門陸續(xù)頒布了一系列有利于農(nóng)民工進城的政策。

　　盡管2000年以來，各級政府改變了原有排斥農(nóng)民工的態(tài)度，有關部門積極幫助農(nóng)民工解決其在城市社會面臨的各種問題，社會政策有了明顯變化，許多歧視性政策被撤消，但農(nóng)民工在城市中的社會融入至今仍不理想。主要表現(xiàn)為：農(nóng)民工身份沒有得到徹底改變，雖然一些地方政府不再稱他們?yōu)檗r(nóng)民工，而稱為新××人（如新東莞人、新浙江人等），但其身份實質(zhì)沒有改變，即仍不能與當?shù)厥忻裣碛型�等市民權，其子女不能順利進入當?shù)毓�辦學校學習，也享受不到當?shù)厣鐣�救助、住房保障等方面的社會福利；雖然政策上他們可以加入社會保障，但由于這種保障力度小，既不能為他們提供穩(wěn)定的生活基礎，也不能根據(jù)其需要實現(xiàn)社會保障的轉移接續(xù)，導致其加入意愿不強；農(nóng)民工就業(yè)狀況仍很不穩(wěn)定，其參加就業(yè)培訓的積極性不高，且培訓效果不佳；農(nóng)民工權益受侵問題突出。農(nóng)民工在城市中的這種狀態(tài)被稱為“半城市化”，即他們一只腳跨進了城市，而另一只腳還在城外，并未真正融入到城市社會中。

　　社會政策亟待系統(tǒng)改革

　　雖然2000年后城市社會政策與過去相比有了明顯改變，但這些政策的改變并不足以促進農(nóng)民工的城市融入，其原因在于這些社會政策變革的實質(zhì)并非為了幫助農(nóng)民工徹底融入城市社會，而僅是解決農(nóng)民工當前在城市遇到的一些困難，農(nóng)民工社會政策改革呈“碎片化”特征，即農(nóng)民工社會政策存在不完整、不系統(tǒng)、不徹底、不配套、不公平等問題。一方面，單項的社會政策改革力度不夠，不能給農(nóng)民工帶來明顯實惠；另一方面，各項社會政策改革缺乏配套性和銜接性，缺乏相應的制度保障安排，且社會政策在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、中央政府與地方政府之間、政府各部門之間缺乏配合和銜接機制。

　　對農(nóng)民工社會政策進行系統(tǒng)的、整體性的改革和創(chuàng)新，是更好地促進農(nóng)民工融入城市、消除其“半城市化”狀態(tài)的迫切要求。當前我國社會政策改革滯后于農(nóng)民工融入城市的要求，在一定程度上削弱了農(nóng)民工城市化的能力，加大了其融入城市的難度。長此以往，將進一步強化農(nóng)民工作為城市社會邊緣化亞群體的弱勢地位，使其“半城市化” 狀態(tài)長期化、結構化，這是一種不合理甚至潛藏危險的社會狀態(tài)。當前我國正處于經(jīng)濟快速發(fā)展的機遇期，應抓住推進城市化這一戰(zhàn)略機遇，通過城市化調(diào)整城鄉(xiāng)關系以及城市內(nèi)部的二元格局，促使農(nóng)民工真正融入城市社會。

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