城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化進程中的一個基本問題。黨的十八大報告多處提及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，將積極推進城鎮(zhèn)化作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的主攻方向之一。筆者認為，在我國經(jīng)濟下行壓力發(fā)生深刻變化的新形勢下，深入研討城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的問題，具有重大理論意義和實踐價值。

現(xiàn)行城鎮(zhèn)化模式的不足

近年來，中國經(jīng)濟所取得的發(fā)展奇跡，與城鎮(zhèn)化的推進有密切聯(lián)系。但應(yīng)當看到，地方政府依然根據(jù)土地要素來推動城鎮(zhèn)化與發(fā)展本地經(jīng)濟。

現(xiàn)實中，地方政府將征收得來的土地按一定比例進行商業(yè)與住宅用地的高價使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，同時劃出一定比例的土地用于工業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)，以低價格工業(yè)用地來吸引外來投資商，工業(yè)用地價格低于土地的征用成本價甚至零成本。上述城鎮(zhèn)化模式在以下方面值得反思：其一，地方政府強力介入土地要素市場，擾亂了經(jīng)濟規(guī)律，助推了城市住宅價格快速上漲，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展方式的不可持續(xù)；其二，以土地金融為手段推動本地經(jīng)濟增長，勢必使地方債務(wù)風(fēng)險累積起來；其三，以城鎮(zhèn)土地面積增長為表現(xiàn)形式的城鎮(zhèn)化速度超過了以人口增長為表現(xiàn)形式的城鎮(zhèn)化速度，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化的“虛胖”；其四，流動人口在快速城鎮(zhèn)化過程中獲益較少，不利于社會和諧穩(wěn)定。

推進城鎮(zhèn)化須考量兩個因素

當前，在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)方面取得了巨大成就，但是不可忽視我國城鎮(zhèn)化進程中存在的兩大實際情況。

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，以制造業(yè)為主導(dǎo)的中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為低端。在目前的經(jīng)濟增長中制造業(yè)吸納的就業(yè)數(shù)量、創(chuàng)造的GDP與自身生產(chǎn)效率直接決定了從業(yè)人員的工資福利水平。我們將制造業(yè)分為出口與內(nèi)銷企業(yè)兩類，其中又將出口企業(yè)按其出口密度分為0—25%、25%—50%、50%—75%、75%—100%等四類。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，從就業(yè)企業(yè)數(shù)量來看，出口密度0—25%的出口企業(yè)占7.4%，其余各類企業(yè)占92.6%，其中被認為是加工貿(mào)易、出口密度在75%—100%的企業(yè)占13%。從就業(yè)量來看，出口密度0—25%的出口企業(yè)占8.5%，其余各類企業(yè)占91.5%，而后者的就業(yè)人員中半數(shù)以上是流動人口。從企業(yè)生產(chǎn)效率來看，0-25%的出口企業(yè)生產(chǎn)效率最高，75%—100%的出口企業(yè)與內(nèi)銷企業(yè)的生產(chǎn)效率最低。因此，大部分制造業(yè)的生產(chǎn)效率并不高，由此決定了大部分從業(yè)人員的工資不可能維持在一個較高水平。

從農(nóng)村家庭收入與人口年齡結(jié)構(gòu)來看，正能量正在遞減。從農(nóng)村家庭收入的構(gòu)成來看，家庭成員中的年輕一代（20—39歲）在外打工收入與年長一代（50—65歲）在農(nóng)村務(wù)農(nóng)收入各占50%，這兩者收入之和正好將目前中國農(nóng)村生活水平維持在“溫飽之上、小康之下”的區(qū)間內(nèi)，兩種收入來源中任何一項缺失都將對農(nóng)民的生活與農(nóng)村穩(wěn)定產(chǎn)生重要影響。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，從2004年起，以農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移進入城鎮(zhèn)非農(nóng)部門就業(yè)為驅(qū)動力、改善經(jīng)濟增長質(zhì)量的制度紅利不再明顯，或者說，通過勞動力轉(zhuǎn)移帶動經(jīng)濟增長的潛力已經(jīng)不大了。

呼喚城鎮(zhèn)化模式創(chuàng)新

差距就是潛力，未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化。以上現(xiàn)實表明，要想真正推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，就必須創(chuàng)新城鎮(zhèn)化模式。

地方政府逐步退出土地市場。從源頭上看，地方政府對土地市場壟斷及有悖于市場規(guī)律的配置難辭其咎。因此，調(diào)整政府間以GDP為核心的考核體系，逐漸改變地方政府在土地供給市場上的壟斷地位，才能從根本上求得經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

用人口城鎮(zhèn)化取代土地城鎮(zhèn)化。流動人口逐漸融入城市生活是人口城鎮(zhèn)化的主要特征，表現(xiàn)為不斷擴大流動人口的社會保障覆蓋面、夯實經(jīng)濟增長的內(nèi)需基礎(chǔ)。從內(nèi)容上看，這不僅僅是提高流動人口在醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育等方面的社會保障條件，更主要的是滿足流動人口最基本的居住需求。對于流動人口在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房等方面的社會保障支出，政府轉(zhuǎn)移支付的額度應(yīng)該與地方已經(jīng)吸收流動人口的數(shù)量掛鉤；同時，對于建設(shè)用地指標在各省之間的分配，也應(yīng)與地方已吸收流動人口數(shù)量掛鉤。

慎重推進土地流轉(zhuǎn)。目前土地價值高的區(qū)位，多數(shù)位于大型城市的郊區(qū)或者沿海地區(qū)，如果貿(mào)然推動這一區(qū)位的土地流轉(zhuǎn)，必將導(dǎo)致原有的收入分配不公狀況更加突出。更為重要的是，大量資本下鄉(xiāng)很可能造成農(nóng)村家庭喪失穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入。在城市就業(yè)機會不足、產(chǎn)業(yè)工資不高的情況下，這種急速的土地流轉(zhuǎn)相當程度上會打破當前農(nóng)村和諧穩(wěn)定的局面。而只有在城市廉租房已經(jīng)大量建成并對流動人口開放、其他社會保障均已到位，同時家庭成員的非農(nóng)收入能維持其在城市基本“體面”生活的情況下，資本下鄉(xiāng)的前提才是成立的。

將現(xiàn)有富余工業(yè)用地存量轉(zhuǎn)化為住宅用地�，F(xiàn)行城鎮(zhèn)化模式中，許多地方工業(yè)用地的供應(yīng)面積與住宅用地面積之比達到2:1，導(dǎo)致了大量的工業(yè)用地浪費、濫占濫用現(xiàn)象。在不影響工業(yè)生產(chǎn)的條件下，我們完全可以“切出”一部分工業(yè)用地存量，變更為住宅用地。具體來說，可以先變更這一部分土地使用權(quán)的屬性，再依照當年工業(yè)用地協(xié)議價與同地段商住用地的招標拍賣價格，補交兩者之差價部分，最后依照當年招標拍賣價格與現(xiàn)階段的商住用地的招標拍賣價格，對兩者之間的增值部分征收高額的土地增值稅。

（作者為國家社科基金重大項目“新型城市化視角下的經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變研究”首席專家、復(fù)旦大學(xué)教授）