中國(guó)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中面臨的一個(gè)突出矛盾是：一方面是農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)、大規(guī)模地轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)非農(nóng)部門(mén)，另一方面是農(nóng)業(yè)用地分散在個(gè)別農(nóng)戶(hù)中，經(jīng)營(yíng)規(guī)模普遍偏小。無(wú)獨(dú)有偶，日本與韓國(guó)在快速工業(yè)化與城市化過(guò)程中也面臨著同樣的問(wèn)題，回顧與總結(jié)日韓的經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化具有重要借鑒意義。

從人均國(guó)民收入（名義值）看，日本、韓國(guó)分別在1974年、1988年跨過(guò)4000美元大關(guān)，中國(guó)則在2010年達(dá)到這一收入水平。日本城市化起步于20世紀(jì)50年代初，1950—1975年期間城市化率從53.4%提高到73.8%；韓國(guó)城市化始于20世紀(jì)60年代中期，1965—1990年期間城市化率從32.4%提高到73.8%。兩國(guó)經(jīng)濟(jì)均在這一時(shí)段起飛并得以快速發(fā)展，兩國(guó)均注重農(nóng)業(yè)發(fā)展——日本在1961年制定被譽(yù)為“農(nóng)業(yè)版憲法”的《農(nóng)業(yè)基本法》，韓國(guó)在1971年開(kāi)展“新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)”，著重進(jìn)行農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

日本的《農(nóng)業(yè)基本法》目標(biāo)是通過(guò)調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模分布，培育大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)，具體措施是放寬對(duì)農(nóng)地占有面積的限制、鼓勵(lì)農(nóng)地適當(dāng)集中，有步驟地推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)收入差距。1970年修改后的《農(nóng)地法》明確取消對(duì)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)地或租用農(nóng)地的面積限制，完全放寬土地流轉(zhuǎn)管制。但是，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的政策效果甚微：1980年70%農(nóng)戶(hù)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模仍在1公頃以下，2公頃以上的大農(nóng)戶(hù)占比從1965年的5%僅上升到7.3%。導(dǎo)致這一現(xiàn)實(shí)的根本原因在于，兼業(yè)農(nóng)戶(hù)的數(shù)量迅速增加。以兼業(yè)收入為主的農(nóng)戶(hù)占比從1960年的32%增加至1980年的65%，越來(lái)越多的農(nóng)戶(hù)外出打工但仍保留土地，他們從事非農(nóng)工作的收入占到家庭總收入的80%以上。

韓國(guó)在20世紀(jì)70年代初期開(kāi)始逐步放寬對(duì)土地流轉(zhuǎn)的限制，1980年《憲法》允許農(nóng)地租借和委托經(jīng)營(yíng)。1994年《農(nóng)地基本法》進(jìn)一步放寬土地買(mǎi)賣(mài)和對(duì)租賃的限制，允許設(shè)立100公頃土地面積上限的農(nóng)業(yè)法人機(jī)構(gòu)。但是，在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的政策效果上，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小的矛盾也沒(méi)有得到解決。

中國(guó)與日韓兩國(guó)最大的差異在于制度不同，尤其是土地制度、戶(hù)籍制度和政治體制等。除此之外，有以下異同值得我們著重考慮。

第一，從城鎮(zhèn)化水平看，日本在20世紀(jì)50年代經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)城市化率已經(jīng)高達(dá)53%，經(jīng)過(guò)20多年快速發(fā)展，至1975年基本完成城市化的使命；盡管韓國(guó)的起步水平只有32%，但到1990年，城市化率已經(jīng)達(dá)到70%以上。反觀中國(guó)的城市化率，在90年代只有26%左右，到2011年也僅為50.5%，剛剛達(dá)到日本50年代初的水平。如果按照非農(nóng)戶(hù)籍人口計(jì)算，這一比例目前僅為35%左右。這意味著，日韓兩國(guó)是在城市化率處于較高水平的基礎(chǔ)上全面推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，而我國(guó)目前仍處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，是否已經(jīng)可以像日韓那樣推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)？這需要我們深入研究。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)認(rèn)真思考以下兩個(gè)問(wèn)題：一是我國(guó)后續(xù)城鎮(zhèn)化的動(dòng)力來(lái)自哪里？日韓兩國(guó)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下降之前已經(jīng)基本完成城市化，我國(guó)目前面臨大量農(nóng)村人口需要轉(zhuǎn)移出來(lái)的壓力，因此，推進(jìn)城鎮(zhèn)化首先需要找到新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。二是日韓兩國(guó)全面推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的背景是務(wù)農(nóng)人口比例已經(jīng)很低（日本1975年為13.9%，韓國(guó)1990年為17.9%），我國(guó)現(xiàn)階段務(wù)農(nóng)人口占比為34%，這意味著日韓兩國(guó)迫切需要通過(guò)土地流轉(zhuǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但在我國(guó)，這一壓力顯然低于日韓。

第二，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，1975年日本人均國(guó)民收入達(dá)到5060美元，工業(yè)占GDP的份額為39.4%，服務(wù)業(yè)份額為56%；韓國(guó)在1989年人均國(guó)民收入達(dá)到5040美元，工業(yè)份額為41%，服務(wù)業(yè)份額為49%。比較來(lái)看，中國(guó)在2011年人均國(guó)民收入為4940美元，工業(yè)份額為46.6%，服務(wù)業(yè)份額為43.3%。在就業(yè)方面，我國(guó)現(xiàn)階段服務(wù)業(yè)就業(yè)吸納能力明顯低于對(duì)應(yīng)階段的日韓兩國(guó)：日本20世紀(jì)70年代服務(wù)業(yè)就業(yè)人數(shù)份額為50%，1989年韓國(guó)為45.3%，中國(guó)在2010年服務(wù)業(yè)就業(yè)份額為34.6%。因此，服務(wù)業(yè)滯后在短期內(nèi)限制了我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的空間。

第三，日本與中國(guó)相似的農(nóng)戶(hù)兼業(yè)化現(xiàn)象背后的原因存在顯著差異。日本農(nóng)戶(hù)80%以上的收入來(lái)自雇傭勞動(dòng)收入，農(nóng)戶(hù)沒(méi)有選擇離農(nóng)的一個(gè)重要因素是，日本在1971年制定的《農(nóng)村地區(qū)工業(yè)引進(jìn)促進(jìn)法》鼓勵(lì)將工業(yè)引向農(nóng)村，擴(kuò)大了農(nóng)村就業(yè)機(jī)會(huì)。在中國(guó)，農(nóng)村家庭收入構(gòu)成中，年輕一代（20—39歲）在外打工收入與年長(zhǎng)一代（50—65歲）在家務(wù)農(nóng)收入各占一半，兩者合計(jì)正好將農(nóng)村生活水平維持在“溫飽之上、小康之下”的區(qū)間，兩種收入來(lái)源中任何一項(xiàng)缺失都將對(duì)農(nóng)民生活與農(nóng)村穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，中國(guó)農(nóng)民選擇兼業(yè)的原因并非是出于就近工作的目的，恰恰相反，他們候鳥(niǎo)式地到沿海發(fā)達(dá)城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。

第四，中國(guó)與日韓的城市住房供給制度存在差別。日本在20世紀(jì)50年代早期建成較為全面的公共住宅體系，特點(diǎn)是考慮了中低收入群體在房?jī)r(jià)快速上漲過(guò)程中可能出現(xiàn)購(gòu)房返貧的情況。在實(shí)施方法上，日本規(guī)定新城區(qū)的開(kāi)發(fā)必須由地方公共社團(tuán)和公益單位實(shí)施，并始終堅(jiān)持普通住宅用地開(kāi)發(fā)的公益性和非營(yíng)利性。韓國(guó)的《公營(yíng)住宅法》旨在解決低收入階層住房難問(wèn)題，并在1988年推出《200萬(wàn)套住房建設(shè)計(jì)劃》，成為韓國(guó)大力發(fā)展公共住房建設(shè)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，有效扭轉(zhuǎn)了戶(hù)均自有住房套數(shù)長(zhǎng)期下降的趨勢(shì)。就中國(guó)來(lái)說(shuō)，公共住房體系建設(shè)近些年取得了很大成績(jī)，但與人們的需求和期待相比，還存在一定差距。因此，在公共住房體系建設(shè)尚未成熟、城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)不足的情況下，如果快速推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，可能會(huì)增加產(chǎn)生“城市貧民窟”的風(fēng)險(xiǎn)。

據(jù)上所述，筆者認(rèn)為，推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)充分考慮城鎮(zhèn)化水平，應(yīng)以城鎮(zhèn)公共物品供應(yīng)均等化為前提。在政策建議上，除繼續(xù)深化土地制度、戶(hù)籍制度、財(cái)稅體制和行政管理體制的全面協(xié)調(diào)改革外，還應(yīng)重點(diǎn)在尋找經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)以及加快公共住房體系建設(shè)方面著力。

（作者為國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“新型城市化視角下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變研究”首席專(zhuān)家、復(fù)旦大學(xué)教授）