我國國際河流眾多，擁有18條國際河流、150多條跨界或國界支流，涉及13個(gè)省級(jí)行政區(qū)域。1997年聯(lián)合國《國際水道非航行使用法公約》（以下簡稱 《公約》）于2014年8月17日生效，該公約存在重大缺陷，我國不宜加入，否則將可能給國家?guī)�來不可估量、不可挽回的損失。我國需要理性應(yīng)對(duì)它的生效以及相應(yīng)的國際壓力。

《公約》存在重大缺陷

首先，公約適用范圍過于寬泛。它規(guī)定的水道不是通常所理解的河流和湖泊，而是一個(gè)比流域還要大的地理范圍之內(nèi)，所有相連的地表水和地下水文系統(tǒng)（包括人工運(yùn)河在內(nèi)）。它所調(diào)整的不僅是對(duì)這些水的非航行利用問題，而且還包括影響水量和水質(zhì)的一切活動(dòng)。

其次，國際地緣和水道國國內(nèi)政治因素都可能對(duì)水道國的所有社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生重大影響，但公約對(duì)之缺乏合理考量。斯洛伐克與匈牙利早在1977年商定建設(shè)的蓋巴斯科夫-拉基瑪洛水利樞紐工程，因后者的國內(nèi)政治因素半途而廢，這即表明，一個(gè)國家可以通過影響一個(gè)水道國，讓另一個(gè)水道國境內(nèi)的全部社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)受阻。

再次，公約無視國際水法尚處于初期發(fā)展和形成的不成熟階段，錯(cuò)誤地將國際法原則作為具體的可操作性規(guī)則。例如，關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)，國際法院在2010年阿根廷訴烏拉圭紙漿廠一案判決中認(rèn)為，它只是習(xí)慣國際法要求實(shí)施的一項(xiàng)程序，而且在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序和實(shí)體要求方面并不存在國際法，應(yīng)由主權(quán)國家自己決定。但公約將之規(guī)定為可操作性規(guī)則。

最后，公約規(guī)定的強(qiáng)制性爭端解決程序與其框架性質(zhì)格格不入。就其實(shí)體內(nèi)容而言，公約是框架性的，規(guī)定的是原則和方法，而不是可操作的具體規(guī)則。國際法院1997年斯洛伐克與匈牙利一案判決至今未能執(zhí)行就充分證明了這一點(diǎn)。

理性應(yīng)對(duì)《公約》生效及其國際壓力

第一，聲明我國遵守適用于國際水道領(lǐng)域的國際法原則的基本立場�？梢酝ㄟ^多種方式，表明我國愿意在維護(hù)國家主權(quán)的前提下，開展、擴(kuò)大和加強(qiáng)在國際水道領(lǐng)域內(nèi)，與國際社會(huì)特別是和我國共享國際水道的國家的合作，不斷建立、發(fā)展和健全適合于每一水道特點(diǎn)的雙邊國際法律制度。

第二，促進(jìn)對(duì)公約缺陷的研究和宣傳。世界上并不存在一種適用于所有國際水道及其水的使用、養(yǎng)護(hù)和管理的模式。國際實(shí)踐表明，比較成功的跨界水條約制度都是以框架性條約為基礎(chǔ)，并與后來不斷達(dá)成的具體協(xié)議、規(guī)則或者指南、準(zhǔn)則等共同組成。

第三，闡釋當(dāng)前國際和鄰國政治情勢(shì)對(duì)我國的重大風(fēng)險(xiǎn)。我國約1/3的國土處于公約所定義國際水道中自然國際水道的范圍之內(nèi)，并且如果有一條自然國際水道通過人工運(yùn)河與南水北調(diào)工程所連通的任何一條河流相連，那么南水北調(diào)工程涵蓋范圍也都將成為國際水道范圍。這里存在的重大風(fēng)險(xiǎn)是，任何一個(gè)有關(guān)國際水道國根據(jù)公約啟動(dòng)的強(qiáng)制爭端解決程序，都會(huì)嚴(yán)重阻滯我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常和健康發(fā)展。

第四，加大宣傳我國在國際水道雙邊合作方面的巨大成就。我國已經(jīng)與所有的相關(guān)跨界水國家簽訂了多種多樣的雙邊協(xié)定，并與湄公河委員會(huì)保持著密切合作關(guān)系。但由于缺乏充分信息公開和有力宣傳，這些成就并不為世界廣知。

第五，保持理性心態(tài)，坦然面對(duì)并化解不合理壓力。公約現(xiàn)有締約國數(shù)量不多，涉及國際水道的范圍不大。因涉及國家重大利益，一些大國不參加國際公約的事例并不鮮見，例如美國和加拿大在就所有邊界水問題簽訂一系列條約 （而這遙遙無期）之前，也不會(huì)加入本公約。

（本文系國家社科基金項(xiàng)目 “跨界地表水資源的法律與政策研究”（11BFX065）階段性成果）

（作者單位：西安交通大學(xué)法學(xué)院；中國科學(xué)院新疆生態(tài)與地理研究所）