行政區(qū)劃是國家政權(quán)建設(shè)的重要組成部分，是治國理政的基礎(chǔ)制度框架，行政區(qū)劃改革與眾多領(lǐng)域改革緊密相關(guān)。這不僅要求行政區(qū)劃在相關(guān)改革中發(fā)揮更加突出的支撐作用，也要求區(qū)劃管理本身更加科學高效。從體系維度上，在2018年3月5日全國人大第十三屆第一次全體會議的政府工作報告中就有“扎實推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距，把各地比較優(yōu)勢和潛力發(fā)揮出來”“塑造區(qū)域發(fā)展新格局”“提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量”等要求。從體制維度上，新近出臺的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》提出“建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導體制機制”“合理配置宏觀管理部門職能”“深入推進簡政放權(quán)”“合理設(shè)置地方機構(gòu)”等，從不同方面對行政區(qū)劃改革明確提出了新要求。古今中外，行政區(qū)劃改革往往成為更大范圍深刻變革的序曲和支撐。在建設(shè)中國特色社會主義的偉大進程中，健全完善中國特色行政區(qū)劃體系和體制至關(guān)重要。

黨的十九大報告作出中國特色社會主義進入新時代的重大判斷，為中國特色社會主義偉大事業(yè)作出了全面系統(tǒng)部署，是推進新時代行政區(qū)劃改革的行動指南。

行政區(qū)劃作為基礎(chǔ)性的空間安排，與國家建設(shè)密切相關(guān)，尤其是現(xiàn)代國家建立初期與經(jīng)濟社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型期以及工業(yè)化城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵階段，往往引發(fā)行政區(qū)劃的深度重塑。從法國行政區(qū)劃的歷史看，法國大革命所帶來的極為重要的一項改革就是廢除舊制度的轄區(qū)分割，突破自成一體的傳統(tǒng)與習慣，以消除舊制度死灰復(fù)燃的土壤；二戰(zhàn)后又由于省的面積過小，在省之上增加了大區(qū)一級行政建制；2014年在大都市區(qū)化背景下成立“巴黎大都市區(qū)”，合并原本的巴黎市及近郊 3省，形成多重治理格局，支持巴黎發(fā)展成為更具競爭力的全球城市。日本在明治維新時期對行政區(qū)劃進行較大調(diào)整，戰(zhàn)后日本應(yīng)對城市高速發(fā)展、居民生活圈廣域化特征等，建立大城市廣域行政圈和廣域市町村圈，2006年起日本各界又著力考量更高層面的廣域合作，引入道州制度，探索一級行政區(qū)改革，建立道州與市町村兩級地方自治制度。英國在20世紀70年代的行政體制改革中建立了大倫敦議會和六大都市區(qū)，1986年大倫敦及六大都市區(qū)政府被撤銷；2000年伴隨著歐洲大都市改革潮流，正式建立大倫敦政府，被認為是最成功的典型之一。

中華人民共和國成立初期，我國政府為了鞏固和加強政權(quán)建設(shè)、恢復(fù)經(jīng)濟社會秩序，著力建立大行政區(qū)；為了加強與群眾的聯(lián)系，在基層實行小鄉(xiāng)制；為了促進民族團結(jié)與維護邊疆穩(wěn)定，實行民族區(qū)域自治。改革開放以來，圍繞以經(jīng)濟建設(shè)為中心的戰(zhàn)略決策，國家確立了市管縣體制，創(chuàng)新了設(shè)市設(shè)區(qū)模式，完善了城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，促進了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。機構(gòu)改革往往相應(yīng)引發(fā)行政區(qū)劃體制變革及格局變動。1982年12月，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于省市自治區(qū)黨政機關(guān)機構(gòu)改革若干問題的通知》，兩個多月后，1983年2月《關(guān)于地市州黨政機關(guān)機構(gòu)改革若干問題的通知》發(fā)布，這一機關(guān)機構(gòu)的改革，引發(fā)了我國市管縣體制推進及大中城市郊區(qū)行政區(qū)劃建制的歷史性轉(zhuǎn)變。為了更好地把握行政區(qū)劃今后的改革，有必要首先分析近年改革的新成就與新動向。

繼往開來：

我國行政區(qū)劃改革的關(guān)鍵五年

十八大以來的五年，我們?nèi)〉玫某删褪侨�方位、開創(chuàng)性的，變革是深層次、根本性的。行政區(qū)劃領(lǐng)域的變革同樣不可忽視，悄然展開著的深層次歷史性變革，至少體現(xiàn)在以下四個方面的“基本確立”。

1.行政區(qū)劃新型發(fā)展理念基本確立。

2014年2月，習近平總書記在北京市考察工作結(jié)束時的講話中指出，行政區(qū)劃并不必然就是區(qū)域合作和協(xié)同發(fā)展的障礙和壁壘，行政區(qū)劃本身也是一種資源，用得好是推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢，用不好則可能成為發(fā)展的掣肘；要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，大家抱成團朝著頂層設(shè)計的目標一起做。正是這一新理念的引領(lǐng)，行政區(qū)劃改革從全局入手，充分發(fā)揮行政區(qū)劃的重要作用。一方面，行政區(qū)劃調(diào)整正在塑造更趨合理的協(xié)同格局，著力增強核心城市的輻射帶動作用，同時，引導資源向發(fā)展軸聚集，破除區(qū)域合作的體制障礙；另一方面，行政區(qū)劃調(diào)整正在催化更趨突出的協(xié)同效應(yīng)，以往省際邊界對互聯(lián)互通具有“屏蔽效應(yīng)”，且長期處于薄弱地帶，但近年這一格局已發(fā)生深刻變化，省際邊界政區(qū)調(diào)整已超過1/5，正在成為省際聯(lián)動協(xié)同的重要樞紐，甚至出現(xiàn)了跨地級市域的行政區(qū)劃格局重組現(xiàn)象。

2.行政區(qū)劃新型總體布局基本確立。

以往區(qū)劃調(diào)整及制度供給重點考量地區(qū)發(fā)展的水平與實力，優(yōu)者更優(yōu)。十八大以來，行政區(qū)劃改革更重視區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，新型總體布局主要體現(xiàn)三大面向：面向全國城鎮(zhèn)化總體布局，區(qū)縣級區(qū)劃調(diào)整集中于連接“兩橫三縱”重要節(jié)點城市，尤其是西安、成都等中西部城市，沿陸橋通道橫軸、沿海通道縱軸等相繼展開；面向“一帶一路”倡議，亞歐大陸橋中極為重要的城市——江蘇省連云港和新疆霍爾果斯幾乎同時開展調(diào)整；面向陸海內(nèi)外聯(lián)動與雙向開放，伴隨陸海分割向陸海統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)變，整合岸線優(yōu)勢資源，陸海型城市行政區(qū)正逐步確立。同時，邊疆地區(qū)的區(qū)劃調(diào)整呈現(xiàn)“重點布局、全面帶動”的特點，面向東北亞、中亞、西亞、東南亞、南亞的重點口岸撤縣設(shè)市，推動通道性界點轉(zhuǎn)變?yōu)闃屑~性結(jié)點。

3.行政區(qū)劃新型體制模式基本確立。

長期想解決而沒有解決的行政區(qū)劃體制難題取得關(guān)鍵進展。例如，遍布全國的新區(qū)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的體制關(guān)系難題。開發(fā)區(qū)托管行政區(qū)是開發(fā)區(qū)體制的主流模式，但造成治權(quán)失序、權(quán)限配置失當?shù)�，帶來很大困擾。為此，相關(guān)體制改革以促進融合發(fā)展為基本取向，既發(fā)揮精簡高效的體制優(yōu)勢，又夯實相應(yīng)的法律地位，完善社會管理職能。又如，生態(tài)文明建設(shè)成為區(qū)劃調(diào)整重要維度。以往認為，縣改區(qū)就是加快城市建設(shè)，與生態(tài)保護相左，但近年來市轄區(qū)體制正呈現(xiàn)新變化，促進更大范圍地資源優(yōu)化配置，既提高財政轉(zhuǎn)移支付能力，加大生態(tài)補償力度，又統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，理順治理機制，便于就業(yè)帶動及公共服務(wù)，沒有削弱而是更有力地保護生態(tài)，像上海市崇明撤縣設(shè)區(qū)后，世界級生態(tài)島建設(shè)全面提質(zhì)提速。

4.行政區(qū)劃新型管理格局基本確立。

首先是確立行政區(qū)劃設(shè)置新標準，新版縣級市設(shè)置標準不僅凸顯城市本質(zhì)，而且尊重資源環(huán)境承載、促進公共服務(wù)均等化等，還實現(xiàn)分類方式從線性化向矩陣化、定量指標從二元型向復(fù)合型、定性指標從單向度向多向度的轉(zhuǎn)變，對于城鎮(zhèn)化優(yōu)化布局與提高質(zhì)量的意義深遠，市轄區(qū)標準也正在積極醞釀之中。其次是完善政區(qū)調(diào)整論證機制，近年方案論證充分發(fā)揮專家學者的智力支撐作用，提高論證的科學性。再次是探索行政區(qū)調(diào)整評估機制，長期以來區(qū)劃調(diào)整的實效與風險等后續(xù)評估是管理工作的短板，近年已經(jīng)開展有益的探索，積累了經(jīng)驗。更重要的是制定行政區(qū)劃管理條例，為設(shè)置標準、管理體制、管理權(quán)限、變更程序、監(jiān)督與責任提供基本法律遵循，還完善法治化管理鏈，健全檔案管理、代碼管理等機制。

五年來行政區(qū)劃變革的規(guī)模之大、程度之深，超出過往；又如此平穩(wěn)過渡，有力促進了改革發(fā)展，群眾擁有獲得感，得到廣大干部群眾認可與支持，實屬可貴。

全面健全完善

中國特色行政區(qū)劃體系與體制

黨的十九大指明了新時代中國特色社會主義建設(shè)的歷史方位，面對新機遇和前所未有的新挑戰(zhàn)，深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，推動行政區(qū)劃改革從新起點邁向更高目標的再出發(fā)：健全完善中國特色行政區(qū)劃體系與體制，至少涵蓋以下重要理論新命題與新課題。

1.堅持中國特色社會主義最本質(zhì)特征，加強黨對行政區(qū)劃工作的領(lǐng)導。

中國特色社會主義的最本質(zhì)特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導。行政區(qū)劃的本質(zhì)屬性是政治性，是黨治國理政的基礎(chǔ)制度框架，加強黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義行政區(qū)劃體制改革的必然要求，從而保持行政區(qū)劃改革的正確政治方向。行政區(qū)劃重大改革關(guān)乎國計民生，關(guān)乎社會穩(wěn)定，關(guān)乎黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，要在黨統(tǒng)領(lǐng)全局的部署下系統(tǒng)展開；地方區(qū)劃調(diào)整牽一發(fā)而動全身，涉及機構(gòu)設(shè)置、群團組織、公眾輿情等多方面，地方黨委強有力的正確領(lǐng)導乃至發(fā)揮基層黨建的引領(lǐng)作用，才能真正形成發(fā)展共識與協(xié)同合力，這已經(jīng)由近年成功實踐所證明。2015年新修訂的《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》將“研究討論本地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整以及有關(guān)黨政群機構(gòu)設(shè)立、變更和撤銷方案”，作為地方黨委會全會的重要職責。健全完善黨領(lǐng)導行政區(qū)劃工作的體制機制將是今后改革的重大課題。

2.堅持以人民為中心，引領(lǐng)行政區(qū)劃體系與體制改革。

始終堅持以人民為中心的核心發(fā)展理念，行政區(qū)劃改革必須以人民利益為旨歸，讓人民群眾更有獲得感。一是進一步讓行政區(qū)劃改革更有溫度，保障和改善民生應(yīng)貫穿從標準制定、方案論證到調(diào)整實施再到后續(xù)評估等的全過程。二是進一步推動城市內(nèi)部行政區(qū)劃的改革創(chuàng)新，探索市轄區(qū)、街道、社區(qū)等設(shè)置及體制的聯(lián)動創(chuàng)新等，基層政區(qū)的機構(gòu)設(shè)置和人力資源調(diào)配必須面向人民群眾、符合基層事務(wù)特點，為管理服務(wù)重心向基層下移做好空間安排，為加強社會治理提供重要引導與支撐。三是進一步發(fā)揮行政區(qū)劃的資源配置作用，牽引公共服務(wù)資源優(yōu)化配置，更好地滿足人民群眾的美好生活需要，同時，防止區(qū)劃調(diào)整不當對人民群眾造成的不良影響。四是進一步增強文化傳承與活力，行政區(qū)劃承載著悠久的歷史文脈，很多已經(jīng)融入大眾的日常生活乃至精神血脈，城鎮(zhèn)行政區(qū)優(yōu)化調(diào)整不僅要突出地域特色，更要靈活開發(fā)文化遺產(chǎn)。五是進一步服務(wù)脫貧攻堅，針對連片貧困地區(qū)，優(yōu)化中心城市市轄區(qū)結(jié)構(gòu)規(guī)模，增強區(qū)域中心城市對貧困地區(qū)的輻射帶動能力，為轉(zhuǎn)移就業(yè)人口脫貧拓展空間，為易地扶貧搬遷脫貧提供重要的空間載體，促進區(qū)域性整體脫貧。

3.圍繞重大戰(zhàn)略部署，全面完善行政區(qū)劃的關(guān)鍵支撐。

行政區(qū)劃改革必須直面當前我國社會發(fā)展中存在的矛盾和問題，為解決我國不平衡不充分發(fā)展，圍繞重大戰(zhàn)略部署提供關(guān)鍵支撐。一是圍繞建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系以及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與創(chuàng)新型國家建設(shè)，行政區(qū)劃改革應(yīng)重視新增長點培育、新動能形成和新網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建。二是圍繞陸海內(nèi)外聯(lián)動與東西雙向互濟的開放格局，服務(wù)“一帶一路”倡議，應(yīng)深化口岸、邊疆、兵團、海港等重要節(jié)點的行政區(qū)改革。三是圍繞區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域重大決策，統(tǒng)籌優(yōu)化京津冀與長江經(jīng)濟帶沿線行政區(qū)劃設(shè)置，行政區(qū)劃優(yōu)化要呼應(yīng)中部崛起新態(tài)勢、西部大開發(fā)新格局以及東北深化改革，重點向中西部傾斜，中西部應(yīng)審慎穩(wěn)妥增設(shè)地級市，推動城鎮(zhèn)格局與體系趨于完善，推動中部地區(qū)加快崛起、西部大開發(fā)新格局加快形成。同時，為雄安新區(qū)的行政區(qū)設(shè)置高標準化、優(yōu)化謀篇布局。四是圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，發(fā)揮城鎮(zhèn)行政區(qū)的輻射帶動作用，推進撤縣設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)、撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)等，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，促進城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村多元發(fā)展，充分釋放行政區(qū)劃的制度活力。五是圍繞可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，將環(huán)境容量和綜合承載力作為城市型政區(qū)設(shè)置的重要考察內(nèi)容，行政區(qū)域尺度與資源生態(tài)管治尺度相匹配，積極探索跨行政區(qū)生態(tài)協(xié)同治理、資源型城市行政區(qū)劃改革等重要問題，積極推動美麗中國建設(shè)。

4.促進民主政治和行政體制改革，發(fā)揮行政區(qū)劃基礎(chǔ)功能。

民主政治建設(shè)、行政體制改革與行政區(qū)具有深刻的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，尤其是地方層面的政權(quán)建設(shè)和行政體制改革更不可能脫開行政區(qū)劃，行政區(qū)劃體制的完善也是行政體制改革的重要內(nèi)容，充分發(fā)揮行政區(qū)劃的基礎(chǔ)功能極為重要。一是加強行政區(qū)劃改革與民主政治建設(shè)、行政體制改革的協(xié)同，要尤為注重行政區(qū)劃體制及其格局所形成的潛在限度與空間支撐。二是促進“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”，根據(jù)行政區(qū)劃不同建制類型、不同層級特點，精準下放及配置行政管理權(quán)限，做到有需、有用、有效；推動擬進行行政區(qū)調(diào)整的地方健全合署辦公，構(gòu)建精簡、統(tǒng)一、高效能的行政管理體制，探索行政區(qū)劃調(diào)整機構(gòu)編制統(tǒng)籌調(diào)劑使用的有效路徑和辦法。三是加強行政區(qū)劃調(diào)整后相關(guān)地方政權(quán)建設(shè)，積極協(xié)同相關(guān)部門形成新設(shè)政區(qū)的地方政權(quán)建設(shè)以及政府產(chǎn)生的程序性與制度性規(guī)定，完善人民當家作主的制度保障。四是引導群眾合理有序參與，“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”，行政區(qū)劃調(diào)整與群眾切身利益息息相關(guān)，應(yīng)積極暢通參與渠道，強化宣傳和輿情監(jiān)測，關(guān)注輿情動向，及時回應(yīng)社會熱點議題，引導社會公眾合理有序參與建言獻策。五是積極協(xié)同國土空間規(guī)劃體系與體制改革，實現(xiàn)行政區(qū)劃與主體功能區(qū)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進生態(tài)、生產(chǎn)、生活等要素協(xié)同治理，在區(qū)劃調(diào)整中充分彰顯“用好每一寸國土”的重要理念。

5.以優(yōu)化制度供給為重點，完善行政區(qū)劃管理的體制機制。

目前，行政區(qū)劃新型管理格局已基本確立，規(guī)范管理、法治管理、過程管理等也已達到較高的水平，不局限于政區(qū)邊界、政府駐地、行政區(qū)地名等一般性的要素管理，而是逐步確立綜合性的系統(tǒng)管理。邁向更高目標，仍有進一步提升的空間：一是科學化水平再提升，根據(jù)新思想、新方略、新要求、新部署，加強基礎(chǔ)理論與戰(zhàn)略預(yù)測研究，為行政區(qū)劃改革的制度供給精準發(fā)力，完善論證評估內(nèi)容及機制等。二是精細化水平再提升，條例實施、第三方評估、專家論證以及實地調(diào)研考察、風險評估等的細化尤為重要。三是協(xié)同化水平再提升，加強法治協(xié)同，即將出臺的行政區(qū)劃管理條例，在今后的施行中應(yīng)注重與相關(guān)法規(guī)條例的協(xié)同，同時，針對目前地方組織法中缺少地級政府和縣級政府派出機關(guān)設(shè)置規(guī)定不適應(yīng)發(fā)展需要的問題，推動修訂地方組織法的相關(guān)規(guī)定，為推動區(qū)縣發(fā)展和開發(fā)區(qū)設(shè)置提供法治保障；加強層級協(xié)同，統(tǒng)籌優(yōu)化管理權(quán)限配置，堅持管理嚴肅性的同時，積極穩(wěn)妥逐級下放相關(guān)審批權(quán)限；加強部門協(xié)同，與國土、財稅、金融、編制等改革協(xié)同推進，優(yōu)化行政區(qū)劃制度供給的集成效應(yīng)。四是長效化水平再提升，后續(xù)評估長效化，深化制度建設(shè)，包括探索建立行政區(qū)劃年度報告制度等；能力建設(shè)長效化，近年持續(xù)開展的全國行政區(qū)劃培訓已經(jīng)取得很好效果，今后建議借助學科建設(shè)、學歷培養(yǎng)等途徑源源不斷地輸送和培育優(yōu)秀人才。

卓越的實踐呼喚理論創(chuàng)新。行政區(qū)劃領(lǐng)域曾經(jīng)產(chǎn)生過不少理論建樹，近年來更是眾彩紛呈，取得一系列重要成果。如今面臨新時代的更高要求，我們不能滿足以往的成果，需要理論創(chuàng)新的再出發(fā)，積極促進專家學者與實務(wù)部門的良性互動，匯集各方智慧與力量，共同攜手助推我國行政區(qū)劃改革在新時代形成新氣象，邁向新境界！

（本文系全國行政區(qū)劃調(diào)整論證專家聘任儀式會上的專家代表發(fā)言報告、國家社會科學基金重大項目“新型城鎮(zhèn)化下我國行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置及其評估研究”（15ZDA032）階段性成果）

（林拓 國家社科基金重大項目首席專家、華東師范大學中國行政區(qū)劃研究中心主任）