摘 要: 國家機(jī)構(gòu)是我國憲法的主要組成部分。八二憲法通過以來，我國國家機(jī)關(guān)和國家結(jié)構(gòu)形式雖然得到了進(jìn)一步的發(fā)展和完善，但隨著時(shí)間的推移，憲法部分條款開始與社會實(shí)際不相適應(yīng)。如特別行政區(qū)憲法定位不突出，中國人民銀行憲法地位及領(lǐng)導(dǎo)體制不明確，全國人大專門委員會條款內(nèi)在張力凸顯，合憲性審查工作機(jī)構(gòu)憲法保障不充分，需要進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞: 八二憲法; 憲法修改; 國家機(jī)構(gòu)

中圖分類號: D921 文獻(xiàn)標(biāo)識碼: A 文章編號: 1672-769X( 2018) 03-0016-07 Amendments to the Provisions of “the Structure of the State”in the Constitution of 1982

LU Qiang，YANG Hui-ming

( Law School of Hunan Normal University，Changsha，Hunan 410081，China)

Abstract: The Structure of the State is the main components of our constitution． Since the adoption of the constitution，although the state organs and national structures of our country have been further developed and improved，while as the time goes and some provisions of the constitution have begun to be incompatible with the social reality． For example，the constitutional position of Special Administrative Ｒegion is not prominent． The constitutional status and leadership of the People’s Bank of China are unclear． The constitutional provisions of the special committee of the NationalPeople’s Congress are highlighted． The constitutional guarantee of the constitutional review is inadequate．All of these problems need to be further improved．

Key words: the constitution of 1982; revision of the constitution; the structure of the state

2018 年 3 月 11 日十三屆全國人大一次會議通過新的憲法修正案，完成八二憲法通過后的第五次修改〔1 〕。本次憲法修改除執(zhí)政黨重大理論創(chuàng)新內(nèi)在需求外，還與國家監(jiān)察體制改革直接相關(guān)。有關(guān)國家監(jiān)察機(jī)關(guān)憲法條款的設(shè)計(jì)，學(xué)界進(jìn)行了熱烈地討論〔2 〕，監(jiān)察機(jī)關(guān)之外的國家機(jī)構(gòu)條款尚未引起應(yīng)有關(guān)注。本文的旨趣在于結(jié)合社會主義核心價(jià)值觀的要求，對八二憲法國家機(jī)構(gòu)部分條款進(jìn)行審視，為憲法的發(fā)展和完善提供一些參考。

一般認(rèn)為，國家機(jī)構(gòu)是一定社會的統(tǒng)治者為實(shí)現(xiàn)國家職能而建立起來的全部國家機(jī)關(guān)的總稱〔3 〕。然而，我國憲法典中的“國家機(jī)構(gòu)”具有特定內(nèi)涵。從語詞上看，八二憲法英文版將“國家機(jī)構(gòu)”譯為“the structure of the state”而非“state organs”〔4 〕�！皊tructure”一般譯為“結(jié)構(gòu)”或“構(gòu)造”，“國家機(jī)構(gòu)”可以理解為國家的結(jié)構(gòu)或構(gòu)造，而不僅指國家機(jī)關(guān)。從憲法典第三章“國家機(jī)構(gòu)”的結(jié)構(gòu)內(nèi)容來看，該章不但包括國家機(jī)關(guān)的內(nèi)容，還包含國家結(jié)構(gòu)形式———中央和地方關(guān)系的內(nèi)容。因此，八二憲法中的“國家機(jī)構(gòu)”除國家機(jī)關(guān)外，還包含“國家結(jié)構(gòu)形式”的意涵。本文所指稱的“國家機(jī)構(gòu)”條款，除八二憲法第三章“國家機(jī)構(gòu)”相關(guān)內(nèi)容外，還包括第三章以外有關(guān)國家機(jī)關(guān)和國家結(jié)構(gòu)形式的條款。

八二憲法歷次修改內(nèi)容主要集中在序言和第一章總綱( 具體情況詳見表1) ，2004 年和2018 年修改對國家機(jī)構(gòu)條款作了較多關(guān)注，內(nèi)容主要涉及緊急狀態(tài)、國家監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置等條款。八二憲法國家機(jī)構(gòu)條款的變化基本上反映了我國國家機(jī)構(gòu) 30 多年來的實(shí)際變遷，但在部分內(nèi)容上仍然與社會實(shí)際不相適應(yīng)，如特別行政區(qū)憲法定位不突出，中國人民銀行憲法地位及領(lǐng)導(dǎo)體制不明確，全國人大專門委員會條款內(nèi)在張力凸顯，合憲性審查工作機(jī)構(gòu)憲法保障不充分，需要進(jìn)一步完善。

表 1 八二憲法各章節(jié)五次修改情況一覽表

一、突出特別行政區(qū)憲法定位

為解決國家統(tǒng)一問題，八二憲法專門設(shè)計(jì)了特別行政區(qū)條款。憲法授權(quán)全國人民代表大會在必要時(shí)設(shè)立特別行政區(qū)，以法律的形式規(guī)定特別行政區(qū)制度〔5 〕。一般認(rèn)為，特別行政區(qū)實(shí)行的社會制度與內(nèi)地有根本區(qū)別，八二憲法不宜作過多規(guī)定，特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度可以通過基本法律予以具體落實(shí)。在特別行政區(qū)成立前，這樣的立法策略是適宜的; 香港、澳門特別行政區(qū)成立后，憲法有關(guān)中央和地方關(guān)系的部分條款開始與社會實(shí)際不相適應(yīng)。2004 年憲法修正對全國人民代表大會組成單位增加了“特別行政區(qū)”的規(guī)定〔6 〕，但卻忽視了憲法其他條款應(yīng)有的“特別行政區(qū)”因素。

憲法中融入“特別行政區(qū)”因素，是社會主義和諧、愛國核心價(jià)值觀的內(nèi)在要求。和諧是社會主義核心價(jià)值觀在國家層面的價(jià)值目標(biāo)，是處理中央和地方關(guān)系的重要價(jià)值導(dǎo)向。八二憲法對于“特別行政區(qū)”的條款設(shè)計(jì)采取抽象授權(quán)模式，通過基本法律規(guī)定特別行政區(qū)制度凸顯“兩制”有余而體現(xiàn)“一國”不足。在八二憲法中增補(bǔ)“特別行政區(qū)”條款，在“一國”前提下明確特別行政區(qū)憲法定位，有助于促進(jìn)中央與特別行政區(qū)關(guān)系的和諧。事實(shí)上，八二憲法一些涉及行政區(qū)劃的條款同樣適用于特別行政區(qū)，在憲法條文中回避“特別行政區(qū)”的表述，不利于憲法規(guī)范的內(nèi)部統(tǒng)一，可能給外界傳達(dá)錯(cuò)誤的信息。愛國是社會主義核心價(jià)值觀在公民層面的價(jià)值準(zhǔn)則，也是處理國家與特別行政區(qū)公民關(guān)系的基本原則。近些年來發(fā)生的香港立法會議員宣誓無效案、香港球迷不尊重國歌事件反映特別行政區(qū)部分公民對國家認(rèn)同感較弱。在八二憲法中對“特別行政區(qū)”條款進(jìn)行必要補(bǔ)充，有助于理順香港、澳門特別行政區(qū)與中央或內(nèi)地的關(guān)系，增強(qiáng)特別行政區(qū)公民的國家認(rèn)同感。

（一) 行政區(qū)域劃分條款增加“特別行政區(qū)”

1997 年香港特別行政區(qū)成立后，我國國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)]有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，但地方行政區(qū)域增加了新的內(nèi)容。八二憲法第 31 條雖然規(guī)定“國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)”，但這僅為特別行政區(qū)的設(shè)立依據(jù)，而非行政區(qū)劃條款。八二憲法雖然未就特別行政區(qū)區(qū)域?qū)蛹壸鞒鲆?guī)定，但從香港、澳門特別行政區(qū)政治實(shí)踐來看，特別行政區(qū)為省級行政區(qū)域建置。因此，筆者建議在《憲法》第 30 條第 1 款第 1 項(xiàng)我國省級行政區(qū)劃中增加“特別行政區(qū)”，修改后的條文表述為: “全國分為省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)�！�

（二) 全國人大常委會立法監(jiān)督權(quán)條款增加特別行政區(qū)立法

雖然內(nèi)地和香港、澳門特別行政區(qū)立法體制不同，但全國人大常委會同樣對特別行政區(qū)享有立法監(jiān)督權(quán)。根據(jù)《香港基本法》《澳門基本法》的規(guī)定，全國人大常委會可以發(fā)回特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律〔7 〕。因此，筆者建議在《憲法》第 67 條第 8 項(xiàng)增加全國人大常委會對特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)立法權(quán)監(jiān)督的內(nèi)容，修改后的條文表述為: “撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議，依法發(fā)回特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律。”

( 三) 全國人大常委會決定緊急狀態(tài)區(qū)域增加“特別行政區(qū)”

特別行政區(qū)雖然實(shí)行高度自治，但在緊急狀態(tài)決定權(quán)方面與其他省、自治區(qū)、直轄市沒有本質(zhì)區(qū)別。根據(jù)《香港基本法》《澳門基本法》的規(guī)定，全國人大常委會享有特別行政區(qū)緊急狀態(tài)決定權(quán)〔8 〕。因此，筆者建議在《憲法》第 67 條第 21 項(xiàng)全國人大常委會決定進(jìn)入緊急狀態(tài)行政區(qū)域中增加“特別行政區(qū)”，修改后的條文表述為: “決定全國或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)。”

二、明確中國人民銀行憲法地位及領(lǐng)導(dǎo)體制

中國人民銀行組建于 1948 年，但其職責(zé)、功能、隸屬關(guān)系幾經(jīng)變遷。建國初期，中國人民銀行下設(shè)于政務(wù)院，與政務(wù)院各部、會地位相當(dāng)〔9 〕。此后，中國人民銀行歷經(jīng)國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國務(wù)院部委以及與財(cái)政部合署辦公三個(gè)歷史階段〔10〕。1978 年五屆全國人大一次會議上，中國人民銀行行長成為國務(wù)院組成人員〔11〕，但那個(gè)時(shí)候中國人民銀行還承擔(dān)普通銀行業(yè)務(wù)，不是純粹意義上的國家中央銀行。1982 年憲法修改時(shí)，亦未將中國人民銀行行長納入國務(wù)院組成人員序列。1983 年國務(wù)院決定將中國人民銀行從普通銀行業(yè)務(wù)中剝離，專門行使國家中央銀行職能。1995 年八屆全國人大三次會議通過《中國人民銀行法》，以基本法律的形式正式確定中國人民銀行國家中央銀行地位。1997 年《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》以行政法規(guī)的形式確定中國人民銀行國務(wù)院組成部門的法律地位〔12〕。然而，八二憲法在此期間的歷次修改，均未涉及中國人民銀行的內(nèi)容〔13〕。

明確中國人民銀行憲法地位及領(lǐng)導(dǎo)體制，與社會主義富強(qiáng)、法治核心價(jià)值觀相契合。富強(qiáng)是社會主義核心價(jià)值觀在國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)層面的價(jià)值目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的百年夢想。根據(jù)國家富強(qiáng)的目標(biāo)要求，行政機(jī)關(guān)首要職能是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生。行政機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)組織、職能配置上應(yīng)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為第一要?jiǎng)?wù)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)。明確中國人民銀行國務(wù)院組成部門憲法地位，對于加強(qiáng)宏觀調(diào)控、維護(hù)金融穩(wěn)定意義重大。法治是社會主義核心價(jià)值觀在社會層面的價(jià)值取向，其核心在于依憲治國。國家機(jī)構(gòu)的組織是憲法的主要內(nèi)容，國務(wù)院組成部門的構(gòu)成是憲法的必要條款，中國人民銀行國務(wù)院組成部門的地位亟待憲法確認(rèn)。

（一) 明確中國人民銀行國務(wù)院組成部門的憲法地位

基于中國人民銀行國務(wù)院組成部門的事實(shí)，《憲法》應(yīng)當(dāng)早日明確“中國人民銀行行長”國務(wù)院組成人員的地位，從而確定中國人民銀行國務(wù)院組成部門的憲法地位。因此，筆者建議在《憲法》第 62 條第5 項(xiàng)國務(wù)院總理提名人選中增加“中國人民銀行行長”。根據(jù)國務(wù)院組成部門序列安排，將“中國人民銀行行長”置于“各委員會主任”之后、“審計(jì)長”之前。修改后的條文表述為: “( 五) 根據(jù)中華人民共和國主席的提名，決定國務(wù)院總理的人選; 根據(jù)國務(wù)院總理的提名，決定國務(wù)院副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、中國人民銀行行長、審計(jì)長、秘書長的人選�！毙枰�作相應(yīng)調(diào)整的同類條款還有: ( 1)在《憲法》第 63 條第 2 項(xiàng)全國人民代表大會罷免人選中增加“中國人民銀行行長”; ( 2) 在《憲法》第 67條第 9 項(xiàng)國務(wù)院總理提名人選中增加“中國人民銀行行長”; ( 3) 在《憲法》第 80 條國家主席任免人員中增加“中國人民銀行行長”; ( 4) 在《憲法》第 86 條第 1 款國務(wù)院組成人員中增加“中國人民銀行行長”。

（二) 明確中國人民銀行行長負(fù)責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)體制

關(guān)于國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)體制，八二憲法確立了行政首長負(fù)責(zé)制，即“國務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會實(shí)行部長、主任負(fù)責(zé)制”〔14〕。關(guān)于中國人民銀行、國家審計(jì)署的領(lǐng)導(dǎo)體制憲法沒有予以明確規(guī)定。通過《中國人民銀行法》來看，中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)體制與各部、各委員會相同，“實(shí)行行長負(fù)責(zé)制”〔15〕。國家審計(jì)署雖然同為國家行政機(jī)關(guān)，但審計(jì)署具有不同于國務(wù)院其他組成部門的特殊憲法地位〔16〕。從憲法規(guī)范來看，八二憲法修改時(shí)已經(jīng)明確設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，但憲法國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)體制條款并不包含審計(jì)機(jī)關(guān)。1994 年通過的《審計(jì)法》對國家審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制亦未予以明確。因此，國家審計(jì)署領(lǐng)導(dǎo)體制尚不清晰，不宜同中國人民銀行行長負(fù)責(zé)制一同入憲。筆者建議在《憲法》第 86 條第 2 款國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)體制條款中增加“中國人民銀行”“行長”，修改后的條文表述為: “國務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會、中國人民銀行實(shí)行部長、主任、行長負(fù)責(zé)制�！蓖瑫r(shí)將《憲法》第 90 條修改為: “國務(wù)院各部部長、各委員會主任、中國人民銀行行長負(fù)責(zé)本部門的工作; 召集和主持部務(wù)會議、委員會會議、委務(wù)會議或行務(wù)會議，討論決定本部門工作的重大問題�！薄案鞑�、各委員會、中國人民銀行根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章�！�

三、完善全國人大專門委員會的憲法規(guī)定

全國人大專門委員會是“全國人大的常設(shè)專門機(jī)構(gòu)，受全國人大領(lǐng)導(dǎo)，在全國人大閉會期間受全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)助全國人大及其常委會行使職權(quán)�！薄�17〕八二憲法修改前，全國人大及其常委會共設(shè)代表資格審查委員會、民族委員會、法案委員會和預(yù)算委員會 4 個(gè)專門委員會〔18〕。八二憲法修改時(shí)對專門委員會制度進(jìn)行了調(diào)整，規(guī)定專門委員會由全國人民代表大會設(shè)立，同時(shí)明確成立民族委員會、法律委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會 6 個(gè)專門委員會。八二憲法并沒有將全國人大專門委員會的設(shè)立封閉化，而是對其作了開放式的授權(quán)規(guī)定———全國人民代表大會可以根據(jù)需要設(shè)立其他專門委員會〔19〕。于是，全國人民代表大會于 1988 年、1993 年、1998 年先后設(shè)立了“內(nèi)務(wù)司法委員會”“環(huán)境與資源保護(hù)委員會”“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作委員會”。2018 年憲法修改時(shí)，將“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”〔20〕。十三屆全國人大一次會議隨后決定增設(shè)“社會建設(shè)委員會”〔21〕，全國人大專門委員會增加至 10 個(gè)。

伴隨著全國人大專門委員會數(shù)量的增加，憲法專門委員會條款的內(nèi)在張力日益凸顯，全國人民代表大會開始出現(xiàn)兩類專門委員會: 憲法明確規(guī)定的專門委員會( 即“憲定委員會”) 和憲法沒有明確規(guī)定的專門委員會( 即“授權(quán)委員會”) �！皯椂ㄎ瘑T會”具有明確的憲法地位，機(jī)構(gòu)穩(wěn)定性較強(qiáng); “授權(quán)委員會”雖然有憲法授權(quán)條款，但其能否存續(xù)完全根據(jù)全國人民代表大會的需要，機(jī)構(gòu)穩(wěn)定性較弱。為化解各專門委員會差異、協(xié)調(diào)各專門委員會關(guān)系，可以選擇以下兩種處理方式: ( 1) 為避免因增設(shè)全國人大專門委員會導(dǎo)致的憲法頻繁變動(dòng)，刪除憲法有關(guān)專門委員會名稱的表述; ( 2) 為彰顯專門委員會的憲法地位，將新設(shè)立的專門委員會增補(bǔ)至憲法相關(guān)條款。

完善全國人大專門委員會的憲法規(guī)定，是社會主義民主核心價(jià)值觀的體現(xiàn)。全國人大專門委員會擁有較高憲法地位和有效憲法保障，對于充分發(fā)揚(yáng)人民民主、發(fā)揮人民代表大會功能意義重大。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，全國人大專門委員會內(nèi)部結(jié)構(gòu)已趨于穩(wěn)定，因?qū)ｉT委員會增設(shè)導(dǎo)致頻繁修憲幾率較低。因此，筆者建議在《憲法》第 70 條第 1 款全國人大專門委員會中增加“內(nèi)務(wù)司法委員會”“環(huán)境與資源保護(hù)委員會”“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作委員會”“社會建設(shè)委員會”。根據(jù)全國人大專門委員會的序列安排，“內(nèi)務(wù)司法委員會”置于“憲法和法律委員會”和“財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會”之間，“環(huán)境與資源保護(hù)委員會”“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作委員會”“社會建設(shè)委員會”依次置于“華僑委員會”之后。修改后的條文表述為: “全國人民代表大會設(shè)立民族委員會、憲法和法律委員會、內(nèi)務(wù)司法委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會、環(huán)境與資源保護(hù)委員會、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作委員會、社會建設(shè)委員會和其他需要設(shè)立的專門委員會。在全國人民代表大會閉會期間，各專門委員會受全國人民代表大會常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)�！�

四、增加全國人民代表大會合憲性審查工作機(jī)構(gòu)條款

黨的十九大報(bào)告提出: “加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威�！薄�22〕根據(jù)八二憲法的規(guī)定，憲法實(shí)施的主體為“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織”。監(jiān)督憲法實(shí)施的機(jī)關(guān)為全國人民代表大會和其常務(wù)委員會〔23〕。在諸多監(jiān)督對象中，對規(guī)范性文件的合憲性審查是憲法監(jiān)督的主要工作。八二憲法明確由全國人大常委會審查的、可能存在“同憲法相抵觸”情形的規(guī)范性文件主要有行政法規(guī)和地方性法規(guī)〔24〕。2000 年《立法法》賦予全國人民代表大會對其常務(wù)委員會、全國人大常委會對省級人大常委會批準(zhǔn)的自治條例和單行條例合憲性審查權(quán)〔25〕。協(xié)助全國人民代表大會和其常務(wù)委員會對規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查的機(jī)構(gòu)為全國人大有關(guān)專門委員會、全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)〔26〕。

(一) 合憲性審查工作機(jī)構(gòu)問題分析

1． 合憲性審查工作機(jī)構(gòu)過于分散

從組織結(jié)構(gòu)形式來看，全國人大有關(guān)專門委員會、全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)協(xié)助全國人大常委會對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、省級人大常委會批準(zhǔn)的自治條例和單行條例進(jìn)行合憲性審查是適宜的。但全國人民代表大會有 10 個(gè)專門委員會，合憲性審查工作機(jī)構(gòu)過于分散。不同的專門委員會可能會對全國人大常委會提供不同的參考意見，從而帶來憲法理解上的分歧。從集中合憲性初步審查權(quán)的角度看，應(yīng)將合憲性初步審查權(quán)交由同一工作機(jī)構(gòu)行使，保證憲法解釋的權(quán)威、有效和統(tǒng)一。

2． 民族區(qū)域自治立法合憲性審查工作機(jī)構(gòu)前后重合

根據(jù)八二憲法的規(guī)定，自治區(qū)的自治條例和單行條例須報(bào)全國人大常委會批準(zhǔn)后方能生效〔27〕。全國人民代表大會對自治區(qū)自治條例和單行條例的合憲性審查，本質(zhì)上是對全國人大常委會批準(zhǔn)權(quán)的審查。全國人大常委會在批準(zhǔn)自治區(qū)自治條例和單行條例過程中，會對自治條例和單行條例的合憲性進(jìn)行審查，并由全國人大民族委員會提出報(bào)告〔28〕。按照全國人大各專門委員會的分工，全國人民代表大會在審查全國人大常委會批準(zhǔn)的自治條例和單行條例時(shí)，同樣可能會由民族委員會進(jìn)行初步審查，提出意見。民族委員會在協(xié)助全國人大常委會批準(zhǔn)自治條例和單行條例的前見，可能會影響全國人民代表大會對其常務(wù)委員會的監(jiān)督效果。針對這種情況，建議全國人民代表大會在審查全國人大常委會批準(zhǔn)的自治條例和單行條例時(shí)，由全國人民代表大會另行設(shè)立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步審查，提出意見。

3． 全國人大專門委員會職責(zé)的多樣性不利于合憲性審查工作的有效推進(jìn)

根據(jù)《全國人大組織法》及有關(guān)法律規(guī)定，全國人大專門委員會的職責(zé)主要有: 審議議案; 提出議案; 對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件合法性進(jìn)行審議并提出報(bào)告; 審議質(zhì)詢案并聽取答復(fù)，必要時(shí)提出報(bào)告; 對有關(guān)問題進(jìn)行調(diào)查研究并提出建議; 協(xié)助全國人大常委會開展執(zhí)法檢查、聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告等監(jiān)督工作。另外，民族委員會、憲法和法律委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、外事委員會在民族工作、法律草案審議、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃及財(cái)政預(yù)算審查、條約協(xié)定審核等方面具有專屬職責(zé)〔29〕。全國人大專門委員會的工作日益繁重，規(guī)范性文件合憲性審查僅是其眾多職責(zé)中的一項(xiàng)，在專門委員會繁雜的工作中極容易被忽略。合憲性審查是國家重權(quán)，地位特殊而敏感，全國人大專門委員會對此缺乏必要的積極性。設(shè)置專門的合憲性審查工作機(jī)構(gòu)，對于增強(qiáng)合憲性審查工作機(jī)構(gòu)使命感，有效推進(jìn)全國人民代表大會和其常務(wù)委員會合憲性審查工作意義重大。

( 二) 合憲性審查工作機(jī)構(gòu)條款設(shè)計(jì)

八二憲法承認(rèn)全國人民代表大會制定的基本法律、全國人大常委會制定的法律存在“同憲法相抵觸”的可能〔30〕，但并未就法律“同憲法相抵觸”時(shí)規(guī)定處理機(jī)制。憲法雖然規(guī)定全國人大有權(quán)改變或者撤銷全國人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定〔31〕———事實(shí)上，全國人大常委會的決定與立法活動(dòng)總有一定的“通聯(lián)性”〔32〕，但決定與法律不能等同。八二憲法在授權(quán)全國人大常委會、國務(wù)院改變或撤銷有關(guān)“決定”“決議”時(shí)，將行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章與之并列，即表明有關(guān)機(jī)關(guān)的決定與行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章并不相同，而全國人大常委會的決定亦不包括法律。即使全國人大常委會的決定包括部分立法活動(dòng)，但“不適當(dāng)”是否內(nèi)含“同憲法相抵觸”的因素，八二憲法沒有明確。從八二憲法同類條款比較分析來看，僅全國人大常委會撤銷有關(guān)規(guī)范性文件的條款存在“同憲法相抵觸”的表述，全國人民代表大會、國務(wù)院、地方人民代表大會和其常務(wù)委員會、地方人民政府改變或撤銷條款中均使用“不適當(dāng)”的表述〔33〕。筆者認(rèn)為，國務(wù)院、地方人民代表大會和其常務(wù)委員會、地方人民政府無合憲性審查權(quán)，因此采用了“不適當(dāng)”的表述。據(jù)此，全國人民代表大會撤銷其常務(wù)委員會“不適當(dāng)”的決定，同樣不包括合憲性審查的意涵。然而，理論界普遍認(rèn)為全國人民代表大會和其常務(wù)委員會制定的法律應(yīng)納入憲法監(jiān)督的范圍，這一觀點(diǎn)亦為“馬工程”《憲法學(xué)》教材所認(rèn)同〔34〕。對于法律的憲法監(jiān)督，成為推進(jìn)合憲性審查工作的關(guān)鍵。

全國人民代表大會對法律進(jìn)行合憲性審查主要存在兩個(gè)方面的困境: ( 1) 全國人民代表大會對其制定的基本法律進(jìn)行合憲性審查，面臨“做自己案件法官”的窘境; ( 2) 全國人大各專門委員會深度參與全國人民代表大會或其常務(wù)委員會立法過程，同樣不適宜輔助全國人民代表大會對法律進(jìn)行合憲性審查。為化解這一矛盾，宜在全國人民代表大會框架下、現(xiàn)有專門委員會之外設(shè)置憲法委員會，專責(zé)合憲性初步審查工作。根據(jù)憲法及相關(guān)法律規(guī)定，我國人民代表大會的機(jī)構(gòu)主要分為附屬機(jī)構(gòu)模式、相對獨(dú)立機(jī)構(gòu)模式和獨(dú)立機(jī)構(gòu)模式三類。( 1) 附屬機(jī)構(gòu)模式。全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)為典型的附屬機(jī)構(gòu)，不具有法律主體資格，其組織構(gòu)成、職能設(shè)置一般由全國人大常委會授權(quán)而無法律保障。( 2) 相對獨(dú)立機(jī)構(gòu)模式。全國人大專門委員會為法定機(jī)構(gòu)，在特定情形下具有法定主體資格，但其功能主要在于協(xié)助全國人民代表大會或其常務(wù)委員會履行職能，在職屬內(nèi)容上缺乏獨(dú)立性。( 3) 獨(dú)立機(jī)構(gòu)模式。全國人大常委會代表資格審查委員會不但具有法定主體資格，其職權(quán)亦由法律明確規(guī)定，在主體資格、職責(zé)內(nèi)容上具有獨(dú)立地位。為提升全國人民代表大會合憲性審查工作機(jī)構(gòu)的法律地位，保障其依法履行職能，新設(shè)置的合憲性審查工作機(jī)構(gòu)宜類同于代表資格審查委員會，不但具有獨(dú)立的法律主體地位，同時(shí)還具有獨(dú)立的法律職權(quán)。因此，筆者建議在憲法第 70 條增加 1 款，作為第 3 款: “全國人民代表大會設(shè)憲法委員會，協(xié)助全國人民代表大會和其常務(wù)委員會履行合憲性審查職責(zé)�！�

就國家層面的價(jià)值目標(biāo)而言，有效推進(jìn)合憲性審查工作，是保證社會主義法律制度和諧統(tǒng)一的需要，是人民民主的集中體現(xiàn)。就社會層面的價(jià)值取向而言，合憲性審查是推動(dòng)社會自由、平等的重要機(jī)制，是法治國家建設(shè)的有力保障; 相對獨(dú)立的合憲性審查工作機(jī)構(gòu)的設(shè)立，是公正價(jià)值觀的內(nèi)在要求，保障合憲性審查工作程序正當(dāng)。就公民個(gè)人層面的價(jià)值準(zhǔn)則而言，當(dāng)前正在著手推進(jìn)的合憲性審查工作是公民敬業(yè)精神的重要體現(xiàn)。國家公職人員敬業(yè)價(jià)值觀的踐行和培育，不能局限于道德層面的要求，更需要組織和制度保障。全國人民代表大會和其常務(wù)委員會過去在合憲性審查工作方面敬業(yè)精神的缺失，很大程度上即在于缺乏組織和制度保障。全國人民代表大會合憲性審查工作機(jī)構(gòu)入憲，順應(yīng)了敬業(yè)核心價(jià)值觀的要求。