大興安嶺、小興安嶺和長(zhǎng)白山國(guó)有林區(qū)是我國(guó)面積最大、森林蓄積量最多、國(guó)有林業(yè)最集中的林區(qū)。其地理位置非常重要，氣候和地貌類(lèi)型復(fù)雜多樣，直接影響東北乃至全國(guó)的生態(tài)安全和中華民族的未來(lái)發(fā)展。三大國(guó)有林區(qū)又是眾多江河的發(fā)源地，森林所涵養(yǎng)的水源成為東北眾多城市生產(chǎn)生活的生命線。然而，由于三大國(guó)有林區(qū)現(xiàn)行體制機(jī)制存在弊端，又具有跨流域、跨省、跨界的特殊性，造成政令貫徹不實(shí)，國(guó)有資源資產(chǎn)流失閑置，僵尸與空殼森工企業(yè)并存，森林生態(tài)恢復(fù)緩慢，林區(qū)人民生活普遍貧困等一系列問(wèn)題。

為此，筆者嘗試提出由中央垂直一體化管理，把三大國(guó)有林區(qū)連接組合成一體，構(gòu)成“東北生態(tài)安全戰(zhàn)略保障N型特區(qū)”。構(gòu)建這一特區(qū)是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的戰(zhàn)略需要，是維護(hù)我國(guó)糧食安全的戰(zhàn)略保障，是維護(hù)我國(guó)戰(zhàn)略資源的安全儲(chǔ)備。該區(qū)域的構(gòu)建對(duì)于理順三大國(guó)有林區(qū)體制機(jī)制障礙，優(yōu)化國(guó)土生態(tài)空間布局，保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)與環(huán)境，發(fā)揮生態(tài)安全整體價(jià)值，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

深層體制機(jī)制弊端待破解

近年來(lái)，三大國(guó)有林區(qū)把生態(tài)保護(hù)與生態(tài)建設(shè)擺在重要位置，生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化趨勢(shì)有所減緩，局部地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)得到明顯好轉(zhuǎn)，提升了經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力。但總體形勢(shì)依然嚴(yán)峻，制約三大國(guó)有林區(qū)生態(tài)、民生和穩(wěn)定的深層次體制機(jī)制問(wèn)題亟待破解。

產(chǎn)權(quán)主體虛置。三大國(guó)有林區(qū)森林資源的國(guó)家所有權(quán)是清晰的，但在實(shí)際工作中，由哪個(gè)部門(mén)代表國(guó)家行使所有權(quán)則是模糊的。國(guó)家所有權(quán)、收益權(quán)受到部門(mén)和當(dāng)?shù)卣�府條塊利益的多元分割，盡管歷經(jīng)多次改革，但產(chǎn)權(quán)問(wèn)題始終未得到徹底解決。由于體制和政策的局限，森林資源產(chǎn)權(quán)主體長(zhǎng)期缺位，經(jīng)營(yíng)與責(zé)任主體不清，責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一，未實(shí)現(xiàn)林地最大化利用和生態(tài)產(chǎn)品最大化產(chǎn)出，也難以實(shí)現(xiàn)中央的有效約束和控制。盡管三大國(guó)有林區(qū)下轄的每個(gè)林業(yè)局都有一本國(guó)有林權(quán)證，但這并未賦予林業(yè)局更多的權(quán)力和責(zé)任，相關(guān)的采伐權(quán)限均集中在國(guó)家林業(yè)局和草原局，且森林資源不可以轉(zhuǎn)讓和處置。這也是三大國(guó)有林區(qū)森林資源資產(chǎn)常遭侵占、破壞、平調(diào)和隨意處置的一個(gè)重要原因。

管理職能紊亂。長(zhǎng)期以來(lái)，三大國(guó)有林區(qū)雖然組建了相應(yīng)的森工集團(tuán)，但傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制未發(fā)生根本改變。三大國(guó)有林區(qū)轄區(qū)內(nèi)包括許多地方行政區(qū)域，國(guó)家林業(yè)局和草原局與地方政府“管資源”和“管發(fā)展”權(quán)責(zé)不一致，國(guó)家林業(yè)局和草原局要保資源，地方政府要保經(jīng)濟(jì)、保穩(wěn)定、保民生。當(dāng)資源保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生矛盾時(shí)，犧牲國(guó)家森林資源利益就成了最優(yōu)選擇。并且三大國(guó)有林區(qū)的森林、生態(tài)、環(huán)境、資源管理權(quán)限分散在10多個(gè)部門(mén)，部門(mén)職責(zé)交叉重復(fù)，難以有效開(kāi)展統(tǒng)一協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等方面工作，無(wú)法形成合力，阻礙生態(tài)資源的科學(xué)有效配置。

監(jiān)管問(wèn)題突出。三大國(guó)有林區(qū)的森工企業(yè)集森林資源占有、使用、收益、處置四權(quán)于一身，既是管資源的政府，又是用資源的企業(yè)，“管資源”與“砍樹(shù)木”同出一家。在利益、市場(chǎng)及周邊環(huán)境影響下，很難建立有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致毀林開(kāi)荒、蠶食林地、監(jiān)守自盜、違法狩獵、偷采礦藏等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

社會(huì)資本難以進(jìn)入。長(zhǎng)期以來(lái)，三大國(guó)有林區(qū)國(guó)有國(guó)營(yíng)一統(tǒng)天下的傳統(tǒng)林業(yè)管理體制機(jī)制未根本改變，使得林業(yè)越來(lái)越缺乏發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和外在投資吸引力。盡管?chē)?guó)家實(shí)施了天然林保護(hù)工程，但在制度設(shè)計(jì)上沒(méi)有為社會(huì)資本進(jìn)入提供接口，未從根本上解決林業(yè)投入的問(wèn)題。此外，林業(yè)發(fā)展所需資金具有周期長(zhǎng)、數(shù)量大、風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，而林區(qū)的社會(huì)擔(dān)保體系又不健全，阻礙了林區(qū)融資渠道的多元化發(fā)展。

具備建立國(guó)家級(jí)特區(qū)條件

三大國(guó)有林區(qū)地處祖國(guó)邊疆，地理位置特殊且重要。林區(qū)地域廣闊且資源豐富，戰(zhàn)略地位極為重要，具備建立國(guó)家級(jí)特區(qū)的基本條件。

地域面積廣闊，生物多樣，基因全面。三大國(guó)有林區(qū)經(jīng)營(yíng)面積約4.9億畝，約占全國(guó)國(guó)有林區(qū)經(jīng)營(yíng)面積的67%。擁有富集豐厚的生態(tài)、林木、土地、景觀和礦產(chǎn)資源。廣袤的森林下蘊(yùn)藏著豐富的山野菜、山野果、野生中藥材和食用菌等寒溫帶植物。同時(shí)，該區(qū)域也是大量野生動(dòng)物棲息繁育的場(chǎng)所和基因庫(kù)。這為建立國(guó)家級(jí)生態(tài)特區(qū)提供了雄厚的資源基礎(chǔ)。

空間潛力巨大，可集中打造戰(zhàn)略木材儲(chǔ)備基地。目前，三大國(guó)有林區(qū)的林地面積約為3763.48萬(wàn)公頃，森林面積約為3283.31萬(wàn)公頃，分別約占全國(guó)的12.04%和15.81%；森林蓄積量約為28.18億立方米，活立木總蓄積量約為30.02億立方米，分別約占全國(guó)的18.27%和18.62%；森林覆蓋率約為40.84%，發(fā)展空間潛力巨大�？商剿鹘�立國(guó)家儲(chǔ)備林制度，將三大國(guó)有林區(qū)集中打造成高產(chǎn)高效的國(guó)家戰(zhàn)略木材儲(chǔ)備基地。

條件日益完備，可組團(tuán)進(jìn)行境外資源開(kāi)發(fā)。三大國(guó)有林區(qū)地處祖國(guó)邊疆，具有沿邊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。目前，我國(guó)已與印度、俄羅斯、柬埔寨、老撾等多個(gè)國(guó)家先后簽署了合作協(xié)議及備忘錄等，這為三大國(guó)有林區(qū)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)“走出去”奠定了良好的外部環(huán)境基礎(chǔ)�！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)又為三大國(guó)有林區(qū)組團(tuán)進(jìn)行境外資源開(kāi)發(fā)提供了難得的歷史機(jī)遇。

交通日趨完善，已實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。三大國(guó)有林區(qū)已形成包括航空、鐵路和公路等多種方式并存且日趨完善的綜合交通體系。這為建立國(guó)家級(jí)生態(tài)特區(qū)提供了便利的交通條件。

給予特殊政策支持

通過(guò)以上分析，可知三大國(guó)有林區(qū)的生態(tài)價(jià)值和戰(zhàn)略地位極為重要。但由于現(xiàn)行體制機(jī)制條塊分割、管理分散、各自為政，已嚴(yán)重影響其功能和作用的發(fā)揮。因此，需要國(guó)家給予該區(qū)域一些特殊的政策支持。

一是建立大小興安嶺和長(zhǎng)白山三個(gè)中央垂直一體化管理的生態(tài)安全特區(qū)。三大國(guó)有林區(qū)是我國(guó)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的主體，作為三個(gè)完整的自然山系，無(wú)論從法律職責(zé)和社會(huì)公益角度上看，還是從國(guó)內(nèi)實(shí)際和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)上看，實(shí)行中央垂直一體化管理都是一種合理選擇。同時(shí)，為避免因地方財(cái)力、社會(huì)環(huán)境等差異造成國(guó)有林經(jīng)營(yíng)的不平衡，保持國(guó)有林管理的政策、措施及執(zhí)行的一致性，應(yīng)加快構(gòu)建由中央政府垂直一體化管理三大國(guó)有林區(qū)的國(guó)有林管理機(jī)構(gòu)，建立管人、管事相結(jié)合，責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的東北生態(tài)安全N型特區(qū)。

二是將三大國(guó)有林區(qū)列為全國(guó)跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)區(qū)。國(guó)家是平衡各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的責(zé)任主體。按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，由國(guó)家在經(jīng)濟(jì)區(qū)按照財(cái)政收入的一定比例征收生態(tài)補(bǔ)償稅，建立生態(tài)補(bǔ)償基金，建立跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。通過(guò)第三方組織對(duì)三大國(guó)有林區(qū)生態(tài)建設(shè)實(shí)效進(jìn)行定期考核，達(dá)到要求后給予相應(yīng)補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和水平主要依據(jù)三大國(guó)有林區(qū)生態(tài)建設(shè)的成效、直接成本、機(jī)會(huì)成本以及經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和支付能力。此外，要探索創(chuàng)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)的多元耦合的跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，將森林碳匯價(jià)值、生物多樣性?xún)r(jià)值、水源涵養(yǎng)地價(jià)值轉(zhuǎn)換為三大國(guó)有林區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目。

三是將三大國(guó)有林區(qū)建成東北碳排放權(quán)交易中心和全國(guó)碳市場(chǎng)能力建設(shè)中心。根據(jù)中國(guó)林科院對(duì)小興安嶺伊春施業(yè)區(qū)內(nèi)的森林和濕地生態(tài)價(jià)值的評(píng)估結(jié)果顯示，其森林與濕地每年的固碳總量可達(dá)12.3億噸，固碳服務(wù)價(jià)值達(dá)36億元，特別是每年新增的碳匯量約為1281萬(wàn)噸。建議國(guó)家充分利用三大國(guó)有林區(qū)的森林吸碳功能，開(kāi)展碳排放權(quán)配額和自愿減排項(xiàng)目交易，推動(dòng)建立三大國(guó)有林區(qū)碳權(quán)交易市場(chǎng)，將三大國(guó)有林區(qū)每年的森林蓄積增加帶來(lái)的碳匯增量納入碳匯交易市場(chǎng)，建立碳基金，發(fā)行“碳債券”“碳彩券”，把三大國(guó)有林區(qū)建成東北碳排放權(quán)交易中心和全國(guó)碳市場(chǎng)能力建設(shè)中心。

四是需要國(guó)家為三大國(guó)有林區(qū)提供的其他支持。對(duì)三大國(guó)有林區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的政策和資金支持要比照西部地區(qū)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠政策，同時(shí)享受中央重振東北老工業(yè)基地的一系列優(yōu)惠政策。堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”理念，按照一體化管理保護(hù)的原則，建議由國(guó)家實(shí)施三大國(guó)有林區(qū)的山水林田湖生態(tài)保護(hù)工程。加大對(duì)三大國(guó)有林區(qū)貧困林業(yè)職工的幫扶力度，在承包經(jīng)營(yíng)林地，發(fā)展林下種植、養(yǎng)殖業(yè)方面給予更大的政策和資金傾斜，使貧困林業(yè)職工盡快脫貧致富。在剝離企業(yè)辦社會(huì)、處理歷史債務(wù)、安置富余職工等方面，需要國(guó)家?guī)椭鷧f(xié)調(diào)解決三大國(guó)有林區(qū)的改革成本問(wèn)題。

（本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制研究”（18BJY037）、2018年度全國(guó)黨校（國(guó)家行政學(xué)院系統(tǒng)）重點(diǎn)調(diào)研課題“推進(jìn)祁連山國(guó)家公園生態(tài)生產(chǎn)生活良性循環(huán)研究”、青海省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“祁連山國(guó)家公園共建共治共享治理體制研究”（18021）階段性成果）

（作者單位：中共青海省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部；中共青海省委黨校哲學(xué)社會(huì)學(xué)教研部）