因病致貧、因病返貧一直是全球貧困治理面臨的最主要難題之一。2017年，世界衛(wèi)生組織研究發(fā)現(xiàn)，當前全世界有一億人口因病致貧，其中半數(shù)缺乏基本醫(yī)療服務。中國的扶貧成效巨大，據(jù)統(tǒng)計，2013-2018年間，我國農(nóng)村貧困人口累計減少8000多萬人，貧困發(fā)生率從10.2%下降到1.7%，按照目前進度，黨的十八屆五中全會提出的“到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的宏偉目標必定能夠如期實現(xiàn)。雖然我國已經(jīng)成為世界上減貧人口最多的國家，但是因病致貧返貧比例仍然偏高，顯然，疾病已成為貧困增量產(chǎn)生的最重要原因之一。

因病致貧返貧成為脫貧攻堅路上的最大制約，防止因病致貧返貧是脫貧攻堅這個“硬骨頭”中的“硬骨頭”。2016年8月19日，習近平總書記在全國衛(wèi)生和健康大會上強調(diào)：“沒有全民健康，就沒有全面小康�！睂嵤┙】捣鲐毠こ�，事關貧困人口健康權益，事關脫貧攻堅成敗，事關健康中國建設進程，事關如期建成全面小康社會。

我國現(xiàn)階段農(nóng)村的醫(yī)療保障體系仍有進一步完善的空間，健康扶貧的重心主要是解決貧困戶“看病難、看病貴”的難題，實現(xiàn)讓貧困戶“不（少）得病，看得起病、看得好病”的目標。堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制，必須把健康扶貧作為工作重點。健康扶貧政策的有效實施對基層政府的治理能力提出了更高的要求，需要更科學的規(guī)劃、更強大的綜合組織、更高效的指揮、更多元的協(xié)作、法治與德治的綜合運用。

基層治理是國家治理的微觀基礎，基層治理能力的提升會把國家的制度優(yōu)勢、政策優(yōu)勢更好地轉化為基層政府執(zhí)行的效能。健康扶貧的過程其實就是不斷完善基層政府治理能力的過程，基層政府治理能力的水平直接關系到健康扶貧政策的實施效果。努力提升基層政府治理能力才能最終打贏健康扶貧這場硬仗。

一是科學規(guī)劃，建立一個多部門（保障體系、醫(yī)療衛(wèi)生體系和公共衛(wèi)生體系）、多路徑（基本醫(yī)保、大病醫(yī)保、大病補充醫(yī)療和救助）、多維度（預防、基礎、補充和托底）相互協(xié)作的健康扶貧體系，發(fā)揮健康扶貧政策的協(xié)同效應。首先，建立預防層保障。加大財政支出，在現(xiàn)有農(nóng)村醫(yī)療保障體系前端加入預防機制，加強衛(wèi)生、營養(yǎng)、健康教育，建立村級衛(wèi)生院、鄉(xiāng)衛(wèi)生院，設置醫(yī)護人員，轉移財政支付到疾病前端，加強疾病預防。建立健全初級衛(wèi)生保健系統(tǒng)，減少健康風險。利用公共健康保險應對全生命周期因病致貧風險，通過激勵全員參與健康風險管理來預防疾病。其次，建立基礎層保障。制定可行的普惠金融政策以改善醫(yī)療費用支付能力。在基本醫(yī)保體系基礎上加入大病醫(yī)療保險，將會減少農(nóng)戶醫(yī)療支出從而相應增加其生產(chǎn)投入進而增加收入。最后，建立補充層和托底層保障。逐漸將互助保險、商業(yè)保險等作為補充層，慈善力量、醫(yī)療救助作為托底層，在各環(huán)節(jié)上通過人力資本的提升，改變要素稟賦，最終避免或減少因病致貧因病返貧。

二是建立統(tǒng)一指揮、高效協(xié)作的政策實施組織體系。高效的組織體系才能保證強有力的執(zhí)行，才能促使多部門之間形成良好的協(xié)同機制。在各級政府、各部門的鼎力協(xié)作下，才能信息共享，銜接順暢，降低政策的實施成本，發(fā)揮健康扶貧政策的協(xié)同效應。首先，明確責任分工，全員宣傳健康扶貧政策。成立健康扶貧工作領導小組，各部門責任分工，明確每一項工作的主辦部門、協(xié)辦部門的分工和責任。成立專門的政策宣講團培訓干部和農(nóng)戶，幫助干部將扶貧政策把準吃透，提高農(nóng)戶政策知曉率，力爭戶戶曉政策。其次，制定科學規(guī)范的政策實施程序。事前調(diào)研制定精準政策，事中加強督促檢查，對督查中發(fā)現(xiàn)的問題及時整改，事后考評，建立“季度調(diào)度、半年督導、年度考核”機制。對重視不夠、工作不實造成嚴重后果或不良影響的，嚴格問責。衛(wèi)計局制定考核評估辦法，重點對組織領導、患病貧困人口分類救治、衛(wèi)生服務體系建設、群眾滿意度等進行評估，確保健康扶貧工作規(guī)范、科學、有效地推進。

三是設立合理的保障水平，讓農(nóng)戶人人公平享有基本醫(yī)療保障。牢牢把握全覆蓋的要求，完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和大病保險制度，織牢織密全民基本醫(yī)療保障網(wǎng)。因為風險對貧困戶和非貧困戶是均等的，健康扶貧保險應該適用于所有農(nóng)戶，但資金補助可以采取差別化實施，從而讓保險從“特惠”走向“普惠”，更加公平合理。千方百計�；�本，聚焦基本醫(yī)保需求，完善責任分擔機制，在經(jīng)濟發(fā)展中逐步提高人民群眾醫(yī)療保障水平。特別關注特殊人群，加強罕見病、癌癥等重大疾病患者的醫(yī)療保障，重點解決因病致貧的突出問題，體現(xiàn)制度優(yōu)越性和社會公平正義。始終堅持盡力而為、量力而行，完善醫(yī)保政策，確保醫(yī)保制度的長期可持續(xù)。

四是防治結合、標本兼治，完善健康扶貧的長效機制。大力開展健康促進工程，開展預防保健項目，充分發(fā)揮“治未病中心”的作用，加強醫(yī)療衛(wèi)生服務能力，提高醫(yī)療軟件基礎，有效提升醫(yī)療服務管理能力，促進醫(yī)療衛(wèi)生服務模式由“重疾病治療”向“重疾病預防”轉變。協(xié)同推進醫(yī)藥服務供給側改革，優(yōu)化醫(yī)療保障公共管理服務，加快建立覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次醫(yī)療保障體系。

五是培養(yǎng)作風過硬、吃苦務實、勇于創(chuàng)新、有現(xiàn)代服務意識的黨員干部。這是提高政策實施有效性和群眾滿意度的基本保證。加強鄉(xiāng)村兩級基層黨組織建設，更好地發(fā)揮在脫貧攻堅中的戰(zhàn)斗堡壘作用，提高黨在基層的治理能力和服務群眾能力。黨員干部要到脫貧攻堅的一線、到帶領群眾脫貧致富的火熱實踐中歷練，經(jīng)受考驗，磨煉黨性，增進群眾感情，增強做好工作的本領。要躬下身子聽取農(nóng)戶意見，形成系統(tǒng)的健康扶貧落實辦法：逐層逐級培訓，加強政策宣傳教育，壓實落實縣、部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組責任，宣傳教育工作做實做細，解決痛點，不留盲點，提高政策的精準有效性和群眾滿意度。

總之，只有建立多方協(xié)作的扶貧體系、高效協(xié)作的組織體系，精準公平的保障政策、標本兼治的長效機制與培養(yǎng)一批作風過硬且勇于創(chuàng)新的干部，才能提高健康扶貧政策的實施效果。要努力提升基層政府治理能力，真正解決大病救助保障力度不夠、醫(yī)療能力弱、就醫(yī)負擔重等難題，實現(xiàn)健康扶貧政策目標，最終搬掉“因病致貧”這塊脫貧攻堅路上的“絆腳石”。

（作者：和萍，系中央民族大學經(jīng)濟學院副教授）