習(xí)近平總書記指出，這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。要研究和加強(qiáng)疫情防控工作，從體制機(jī)制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平。從社會學(xué)意義上說，新冠肺炎疫情是新型社會風(fēng)險的一種呈現(xiàn)；應(yīng)對疫情，就是應(yīng)對新型社會風(fēng)險；應(yīng)對成效如何，是對一個國家應(yīng)急管理體系的檢驗和考驗。

①

當(dāng)代社會學(xué)研究普遍認(rèn)為，現(xiàn)代社會是風(fēng)險社會。所謂風(fēng)險社會，并不意味著人類社會進(jìn)入了一個新的歷史時期，也不意味著某個具體社會和國家發(fā)展的某個歷史階段，而是對目前人類社會時代特征的一種刻畫。這一特征的核心要義是，隨著人類活動頻率的增多、活動范圍的擴(kuò)大，其決策和行動對自然和人類社會本身的影響力也大大增強(qiáng)，這使得風(fēng)險的結(jié)構(gòu)從自然風(fēng)險占主導(dǎo)地位逐漸演變?yōu)槿藶榈牟淮_定性占主導(dǎo)地位；而且，正是由于人類活動頻率增多和活動范圍擴(kuò)大，局部地域發(fā)生的風(fēng)險和危機(jī)極易擴(kuò)展為更大范圍的社會性風(fēng)險和危機(jī)。正如英國社會學(xué)家吉登斯、德國社會學(xué)家貝克等人所指出的，風(fēng)險社會的風(fēng)險是“平等主義者”，具有跨邊界性（地域邊界、社會階層邊界、國家邊界等）、開放性、廣泛性特征，“不放過任何人”。不僅如此，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用，公眾對風(fēng)險以及風(fēng)險引發(fā)的危機(jī)的認(rèn)知需求與日俱增，一旦得不到滿足，就可能會形成具有廣泛負(fù)面影響的社會情緒危機(jī)，進(jìn)而增強(qiáng)社會風(fēng)險和危機(jī)的社會主觀性，放大風(fēng)險和危機(jī)的社會影響。在某種意義上，現(xiàn)代社會一切形式的風(fēng)險，包括自然風(fēng)險和非自然風(fēng)險，都容易演變?yōu)樯鐣�性風(fēng)險。

現(xiàn)代社會的上述特征，要求構(gòu)建新的風(fēng)險應(yīng)對和危機(jī)治理的體系與模式。從各國實踐看，現(xiàn)代社會的應(yīng)急管理模式大致具有以下特征：治理主體結(jié)構(gòu)方面，以政府力量為主，社會組織、基層社區(qū)、公民個人協(xié)同參與；治理力量的動員方面，政治動員極為重要，社會動員不可或缺；風(fēng)險治理的過程方面，傳統(tǒng)的事中應(yīng)激式被動治理模式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，事前的預(yù)防、預(yù)測、預(yù)警，事中的應(yīng)急處置，事后的恢復(fù)、評估、調(diào)查、總結(jié)、學(xué)習(xí)，逐漸成為風(fēng)險應(yīng)對和危機(jī)治理的科學(xué)程序。

②

國家應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)在應(yīng)對突發(fā)重大公共事件中發(fā)揮著重要作用。按照國際社會一般做法，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)通常包括中央指揮中樞機(jī)構(gòu)（如俄羅斯聯(lián)邦安全會議、美國國家安全委員會、韓國國家安全保障會議等）和常設(shè)性的應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)部門兩部分。中央指揮中樞機(jī)構(gòu)能夠有效動員、指揮、協(xié)調(diào)、調(diào)度地區(qū)資源應(yīng)對突發(fā)公共事件；常設(shè)性的應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)部門負(fù)責(zé)協(xié)同各方力量和資源，從國家安全高度制定長期的應(yīng)急戰(zhàn)略和計劃，在地方各級層面上也相應(yīng)地設(shè)立相關(guān)部門。

在我國，2018年3月第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，組建應(yīng)急管理部，成為國務(wù)院組成部門。此后，地方各級政府成立了相應(yīng)的應(yīng)急管理部門，國家應(yīng)急管理的政府機(jī)構(gòu)體系初步成型。應(yīng)急管理部成立后，組織編制了國家應(yīng)急總體預(yù)案和規(guī)劃，指導(dǎo)各地區(qū)各部門應(yīng)對突發(fā)事件，推動應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和預(yù)案演練。不難發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急管理部本質(zhì)上屬于常設(shè)性的應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)部門，在此次新冠肺炎疫情防控中，應(yīng)急管理部也確實發(fā)揮了這一作用，如會同國家糧食和物資儲備局向湖北省緊急組織調(diào)撥中央救災(zāi)物資，支持地方設(shè)置基層疫情防控站點，梳理全國定點醫(yī)院、疫情防控物資生產(chǎn)企業(yè)、倉儲物流企業(yè)，點對點進(jìn)行安全指導(dǎo)服務(wù)，并為加班加點突擊生產(chǎn)疫情防控物資的企業(yè)提供安全指導(dǎo)和幫助等。但也應(yīng)看到，由于應(yīng)急管理部的職能不包括公共衛(wèi)生應(yīng)急管理，而目前主要從事日常醫(yī)療衛(wèi)生管理工作的衛(wèi)生行政部門無論從職能配置看還是從行政資源、動員能力看，都難以起到中央指揮中樞和常設(shè)性應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)部門的作用，這在一定程度上制約了應(yīng)急管理能力的提升。加強(qiáng)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)，還需進(jìn)一步完善常設(shè)性應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)部門的職能配置。

1月25日，習(xí)近平總書記主持召開中央政治局常委會會議并發(fā)表重要講話，對疫情防控工作進(jìn)行再研究、再部署、再動員。會議決定成立中央應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局常委會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，加強(qiáng)對全國疫情防控的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一指揮。這一機(jī)構(gòu)的成立，使得疫情防控工作更為有力、有序、有效開展。在此次疫情防控中，中央應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組實際上發(fā)揮的是中央指揮中樞機(jī)構(gòu)的作用。鑒于類似“非典”疫情和新冠肺炎疫情等重大傳染性疾病疫情都在一定程度上對國家和社會造成比較嚴(yán)重的影響，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將相關(guān)工作提升到國家安全工作的高度，組建國家級的指揮中樞機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及應(yīng)急管理的重大事項和重要工作，優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)。

③

習(xí)近平總書記指出，要針對這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險重任務(wù)能力。從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度看，完善我國國家應(yīng)急管理體系，除進(jìn)一步完善國家應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)建設(shè)和職能設(shè)置外，還應(yīng)做好以下幾個方面工作。

加強(qiáng)從中央到地方各級政府應(yīng)急管理工作權(quán)責(zé)制度化。我國應(yīng)急管理法制建設(shè)不斷推進(jìn)，迄今為止，累計頒布實施突發(fā)事件應(yīng)對法、安全生產(chǎn)法等70多部相關(guān)法律法規(guī)，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》，形成了應(yīng)對特別重大災(zāi)害“1個響應(yīng)總冊 15個分災(zāi)種手冊 7個保障機(jī)制”的應(yīng)急工作體系，探索形成了扁平化組織指揮體系、防范救援救災(zāi)一體化運(yùn)作體系。面向未來，我們亟須從制度上明確中央與地方在應(yīng)急管理中的事權(quán)和財權(quán)，清晰規(guī)定其責(zé)任分擔(dān)，尤其要加快實現(xiàn)應(yīng)急管理工作重心下移，真正做到屬地管理、地方負(fù)責(zé)。

加快整合應(yīng)急管理體系，實現(xiàn)縱向管理指揮通暢有效、橫向協(xié)調(diào)合作迅速有序。當(dāng)前，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的綜合性和超地域性日趨明顯，應(yīng)急管理涉及交通、通信、消防、醫(yī)療衛(wèi)生、救援、安全、食品藥品、環(huán)境、軍事、能源等領(lǐng)域，幾乎覆蓋所有政府部門。為應(yīng)對不斷變化的突發(fā)公共衛(wèi)生事件和風(fēng)險，應(yīng)實現(xiàn)從單項應(yīng)急管理向綜合應(yīng)急管理的轉(zhuǎn)變，不斷整合和協(xié)調(diào)應(yīng)急管理機(jī)制。從縱向看，除了上文所述在中央構(gòu)建指揮中樞和常設(shè)綜合協(xié)調(diào)部門外，地方各級政府同樣要有相應(yīng)的建制。這里并不需要新設(shè)機(jī)構(gòu)，而是整合應(yīng)急管理職能。從橫向看，既要整合協(xié)調(diào)政府內(nèi)不同部門的應(yīng)急管理職能，也要整合協(xié)調(diào)不同地方政府間的應(yīng)急管理職能，進(jìn)而形成網(wǎng)絡(luò)化的應(yīng)急管理體系。

完善應(yīng)急管理全民參與格局。黨的十九屆四中全會指出，“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國”。形成多元主體協(xié)商合作的互動機(jī)制，打造社會有序參與應(yīng)急管理的制度平臺，是健全國家應(yīng)急管理體系的應(yīng)有之義。此次疫情發(fā)生后，許多企事業(yè)單位、基層社區(qū)、社會組織和公民個人積極參與應(yīng)對，打響了疫情防控的人民戰(zhàn)爭。目前存在的問題有，應(yīng)急管理社會化網(wǎng)絡(luò)不盡完善，基層社區(qū)參與應(yīng)急管理能力有待提高，社會組織尚不成熟，公民個人的社會安全意識和應(yīng)急能力還不夠充分。接下來應(yīng)對企事業(yè)單位、基層社區(qū)、社會組織和廣大民眾進(jìn)行預(yù)防教育，鼓勵和組織他們積極參與應(yīng)急規(guī)劃和預(yù)案編制，不斷增強(qiáng)其參與應(yīng)急管理的能力。

加強(qiáng)對應(yīng)急管理的科學(xué)研究。社會風(fēng)險與由其引發(fā)的社會危機(jī)以及危機(jī)應(yīng)對，都是有規(guī)律可循的。無論是事前、事中還是事后采取的措施，都需要以科學(xué)研究作為支撐。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，科學(xué)研究是需要過程的，科研人員公布相關(guān)發(fā)現(xiàn)也是需要勇氣的，而且不同科研人員對疫情性質(zhì)的判斷也存在差異，為此，應(yīng)建立迅速反應(yīng)的科研管理機(jī)制和反饋機(jī)制。在應(yīng)對疫情中，相關(guān)調(diào)查研究不可或缺，例如，只有及時了解民眾在疫情發(fā)生后不同階段的心理情緒和需要，才能為應(yīng)急管理決策部門、執(zhí)行部門提供相對精準(zhǔn)的信息，進(jìn)而制定和采取有效措施。在此次疫情中，不少科研教學(xué)機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者開展了各種形式的調(diào)查研究，取得了一些有用的成果，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)組織性和系統(tǒng)性，為推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化提供學(xué)術(shù)支撐。

（作者：陳光金，系中國社會科學(xué)院習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所所長）