東北師范大學(xué)丁四保教授主持的國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“主體功能區(qū)劃與區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題研究”近日已完成。
　　一、該項(xiàng)目研究的目的和意義
　　揭示國(guó)家“主體功能區(qū)劃”實(shí)施過(guò)程中將會(huì)遇到的體制機(jī)制矛盾。研究“區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償”的體制機(jī)制建設(shè)方案，用以克服主體功能區(qū)劃實(shí)施過(guò)程中將遇到的體制機(jī)制矛盾。通過(guò)“區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償”體制機(jī)制建設(shè)方案的研究，為我國(guó)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展奠定理論基礎(chǔ)、提供政策體系（方案）。
　　二、研究成果簡(jiǎn)介
　　1、研究成果的主要內(nèi)容和主要觀點(diǎn)
　　“最終成果”的形式為專(zhuān)著，即《主體功能區(qū)劃與區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題研究》。其中，第一章和第五章是全書(shū)的重點(diǎn)。各章主要內(nèi)容如下。
　　--第一章（國(guó)家的主體功能區(qū)劃）的主要內(nèi)容和觀點(diǎn)
　　闡述了主體功能區(qū)劃的出臺(tái)過(guò)程。分析了國(guó)務(wù)院原則通過(guò)的文件中關(guān)于三個(gè)“戰(zhàn)略格局”新提法及其概念模糊的問(wèn)題。闡述了主體功能區(qū)劃出臺(tái)的歷史背景：第一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度的歷史傳承；第二是中國(guó)資源環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性；第三問(wèn)題的嚴(yán)重性源于中國(guó)的發(fā)展唯有選擇工業(yè)化道路，并且唯有接受工業(yè)化國(guó)家資源環(huán)境問(wèn)題的國(guó)際轉(zhuǎn)移。闡述了主體功能區(qū)劃的意義。指出，功能區(qū)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)（體系）規(guī)劃之間存在地位不清問(wèn)題，也存在法律效力差異問(wèn)題。介紹了區(qū)劃編制過(guò)程、技術(shù)要求、區(qū)域政策的基本內(nèi)容。論述了主體功能區(qū)劃的“限制開(kāi)發(fā)”色彩。主要觀點(diǎn)，一是資源環(huán)境問(wèn)題、國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全戰(zhàn)略和國(guó)家最嚴(yán)格保護(hù)耕地的戰(zhàn)略利益要求限制開(kāi)發(fā)；二是規(guī)劃中貫徹的“區(qū)域分工”思想必然要求有些地區(qū)限制開(kāi)發(fā)；三是“政府政績(jī)指向”要求限制開(kāi)發(fā)。闡述了“限制開(kāi)發(fā)”遇到的“糾結(jié)”。主要觀點(diǎn)是，一，“發(fā)展是硬道理”，但是生態(tài)系統(tǒng)是消極和保守的，兩者之間存在難以逾越的鴻溝；二，與工業(yè)化城市化道路相比照，目前還沒(méi)有哪個(gè)地區(qū)可以在“限制開(kāi)發(fā)”中實(shí)現(xiàn)發(fā)展；三，“限制開(kāi)發(fā)區(qū)域”與經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)相聯(lián)系，從而使矛盾更加復(fù)雜。分析了主體功能區(qū)劃的“政策效力”問(wèn)題。一是“分灶吃飯”是執(zhí)行區(qū)域政策的制度基礎(chǔ)，但在區(qū)域之間存在“政策能力”的巨大差距，而“能力低下”必將使區(qū)劃的價(jià)值目標(biāo)大打折扣；二是區(qū)域“協(xié)調(diào)發(fā)展”的政策遠(yuǎn)沒(méi)有“重點(diǎn)發(fā)展”政策的效力充分，從中央到地方，“協(xié)調(diào)發(fā)展”的政策效力相當(dāng)蒼白；三是如果沒(méi)有中央政府對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的直接經(jīng)濟(jì)援助，如果中央政府回避補(bǔ)償責(zé)任而把責(zé)任“分?jǐn)偂苯o地方，主體功能區(qū)劃將無(wú)法實(shí)現(xiàn)。認(rèn)為，在實(shí)施主體功能區(qū)劃過(guò)程中建設(shè)“區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償”的體制機(jī)制，將是中國(guó)區(qū)域制度的一個(gè)創(chuàng)新。大致提出了體制機(jī)制的框架，即，一方面發(fā)揮政府補(bǔ)償?shù)牧α�，一方面發(fā)揮市場(chǎng)的力量，通過(guò)排污權(quán)交易、土地發(fā)展權(quán)交易、生態(tài)資源交易和人口流動(dòng)等市場(chǎng)方式，促　進(jìn)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　--第二章（限制開(kāi)發(fā)區(qū)域：中國(guó)的生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)）的主要內(nèi)容和觀點(diǎn)
　　介紹了劃定限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。闡述了生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)、生態(tài)功能重要地區(qū)的一般特征和地區(qū)分布，指出了它們作為農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)、經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)所面臨的最突出的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。系統(tǒng)闡述了其脆弱生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的功能退化問(wèn)題。著重討論的問(wèn)題是“地表”與“地下”兩個(gè)系統(tǒng)的矛盾�！爸黧w功能區(qū)劃”對(duì)區(qū)域的地表生態(tài)系統(tǒng)做了很?chē)?yán)格的界定，但是一個(gè)嚴(yán)重的缺陷是忽略了“地下”礦物資源的賦存。而開(kāi)發(fā)與保護(hù)矛盾最尖銳的地區(qū)就是那些“地表脆弱而地下資源豐富”的地區(qū)。指出，目前還沒(méi)有辦法妥善解決這個(gè)矛盾。
　　--第三章（生態(tài)補(bǔ)償）的主要內(nèi)容和觀點(diǎn)
　　闡述了生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊话愀拍�、方式（�?lèi)型）以及對(duì)于人地關(guān)系的制度建設(shè)的涵義。系統(tǒng)闡述了環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的“外部性”機(jī)理。介紹了克服生態(tài)環(huán)境外部性的兩個(gè)政策出路（庇古稅思路和交易制度思路）。著重討論的問(wèn)題是對(duì)生態(tài)服務(wù)價(jià)值的評(píng)估。認(rèn)為，如果以對(duì)“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值”的評(píng)估作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，則必將陷入“評(píng)估陷阱”。一是貨幣化的價(jià)值評(píng)估既違背了勞動(dòng)價(jià)值論，也違背了需求價(jià)值論。二是離開(kāi)“空間差異性”的價(jià)值評(píng)估，即認(rèn)為任何一個(gè)地理區(qū)位上的生態(tài)系統(tǒng)都具有同等的生態(tài)服務(wù)功能，違背了區(qū)域差異性規(guī)律。實(shí)踐中的大量生態(tài)補(bǔ)償難題都是因?yàn)橄萑脒@個(gè)陷阱而難以自拔。分別闡述了中國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。流域問(wèn)題是跨區(qū)域的，所以特別受到重視。資源枯竭型城市問(wèn)題不僅帶有工業(yè)化問(wèn)題，而且?guī)в形覈?guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制度問(wèn)題，所以也特別受到重視。指出，我國(guó)生態(tài)退耕（退牧）對(duì)農(nóng)（牧）戶(hù)的補(bǔ)償是“對(duì)破壞者的補(bǔ)償”，是歷史的局限。
　　--第四章（區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償）的主要內(nèi)容和觀點(diǎn)
　　闡述了中央政府的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題。其中特別強(qiáng)調(diào)的是“中央政府的責(zé)任”。認(rèn)為，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的工業(yè)化和農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)是國(guó)家意志，所產(chǎn)生的資源環(huán)境問(wèn)題不僅具有全局性，而且只有中央政府承擔(dān)責(zé)任才能體現(xiàn)“誰(shuí)污染、誰(shuí)破壞、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則。改革開(kāi)放以后我國(guó)區(qū)域利益突出，流域上下游之間的矛盾已經(jīng)超出了中央政府責(zé)任范圍。但水權(quán)屬于國(guó)家，使用權(quán)在地方之間分配，出現(xiàn)了圍繞水質(zhì)、水量和水土等諸多問(wèn)題。所以對(duì)典型的流域之間的生態(tài)補(bǔ)償展開(kāi)了系統(tǒng)的闡述。對(duì)地方上發(fā)生的補(bǔ)償案例有全面的介紹。指出，流域上的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償將成為區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐黄瓶冢�但省區(qū)內(nèi)部容易解決，省區(qū)之間矛盾重重。系統(tǒng)分析了實(shí)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償所遇到的體制機(jī)制問(wèn)題，如法律依據(jù)不足、支付制度不健全、補(bǔ)償效率損失等。進(jìn)一步討論了從生態(tài)評(píng)估到區(qū)域生態(tài)評(píng)估遇到的科學(xué)問(wèn)題。提出的主要觀點(diǎn)包括，一，所有的對(duì)“區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載力”的評(píng)估都是消極的；二，被忽略的因素有技術(shù)和制度的進(jìn)步、區(qū)域開(kāi)放型和區(qū)域貿(mào)易、地下礦物資源等；三，認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)有結(jié)構(gòu)高級(jí)化無(wú)限發(fā)展和規(guī)模收益遞增的趨勢(shì)，承載力因此有遞增的趨勢(shì)。認(rèn)為，即使建立區(qū)域之間的談判制度也會(huì)遇到諸多科學(xué)問(wèn)題。一是生態(tài)環(huán)境影響的性質(zhì)無(wú)法界定（積極的還是消極的）；二是區(qū)域之間積極的生態(tài)環(huán)境影響與消極的生態(tài)環(huán)境影響相互混淆；三是無(wú)法區(qū)分區(qū)域的環(huán)境責(zé)任，如溫室氣體產(chǎn)生的“碳源”和吸收溫室氣體的“碳匯”。
　　--第五章（探討區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕�礎(chǔ)理論問(wèn)題）的主要內(nèi)容和觀點(diǎn)
　　本章旨在建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶�礎(chǔ)，是全書(shū)研究性成果最為集中的一章。其主要的理論認(rèn)識(shí)如下：區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題的起始點(diǎn)在“產(chǎn)權(quán)區(qū)域”；“產(chǎn)權(quán)區(qū)域”的體制意義在于擁有“發(fā)展權(quán)”，制度意義在于作為“私人物品”具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，地理意義在于分割地理環(huán)境的整體性；“產(chǎn)權(quán)區(qū)域”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)使區(qū)域內(nèi)部的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)發(fā)生變化，通常情況下社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的變化總是積極的，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的變化既有積極的、也有消極的；“產(chǎn)權(quán)區(qū)域”處于地理環(huán)境的整體性之中，即處在一個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)之中，其自身的任何變化，無(wú)論是積極的還是消極的，都會(huì)傳導(dǎo)到其他區(qū)域，于是產(chǎn)生區(qū)域的外部作用（影響），這就是一般意義上的“區(qū)域關(guān)聯(lián)”；傳導(dǎo)的載體是地表物質(zhì)的地理運(yùn)動(dòng)，地理運(yùn)動(dòng)的規(guī)律使區(qū)域的外部作用具有外部性的性質(zhì)，即區(qū)域并不因?yàn)榻o其他區(qū)域帶來(lái)消極影響而承擔(dān)責(zé)任，也不因?yàn)榻o其他區(qū)域帶來(lái)積極影響而獲得收益，“區(qū)域關(guān)聯(lián)”游離于區(qū)域貿(mào)易（交易）制度之外，于是地理運(yùn)動(dòng)條件下區(qū)域之間的關(guān)系具有“區(qū)域外部性”特征；國(guó)家按照“區(qū)域分工”的思路實(shí)施主體功能區(qū)劃，限制生態(tài)脆弱、生態(tài)功能重要地區(qū)的工業(yè)化和城市化，力求克服其區(qū)域外部性，但同時(shí)限制了其發(fā)展權(quán)利，當(dāng)“限制開(kāi)發(fā)”與經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)聯(lián)系在一起的時(shí)候，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾突顯出來(lái)；國(guó)家試圖通過(guò)財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)等方面的政策傾斜給予限制開(kāi)發(fā)區(qū)域一定補(bǔ)償，即構(gòu)成“區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償”問(wèn)題；但問(wèn)題在于，一，這只是對(duì)生態(tài)治理或建設(shè)的直接成本的補(bǔ)償，而不是對(duì)區(qū)域發(fā)展權(quán)利（機(jī)會(huì)）損失的補(bǔ)償；二，國(guó)家只是提出了補(bǔ)償?shù)恼�策框架，�?shí)際補(bǔ)償?shù)呢?zé)任（政策的落實(shí)）都由省區(qū)自己承擔(dān)，而實(shí)際上省區(qū)之間實(shí)施補(bǔ)償?shù)哪芰ο嗖顟沂猓蝗绻�通過(guò)體制機(jī)制的建設(shè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)之間建立起一種市場(chǎng)交易關(guān)系，用政策引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的資源流向經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，就可以破解區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償遭遇到的制度性難題，也可以為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展找到一個(gè)政策出路；如果我們從“區(qū)域外部性”角度出發(fā)會(huì)看到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)通過(guò)地理運(yùn)動(dòng)把其發(fā)展的成果擴(kuò)散到經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，并且不要求獲得回報(bào)，這是一種市場(chǎng)的力量，是一種比政府力量大得多的資源配置力量，區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償必須利用這個(gè)力量；于是區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償就不僅僅是中央政府或上級(jí)政府的補(bǔ)償體制問(wèn)題，而是通過(guò)建立交易制度、搭建交易或談判的平臺(tái)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的資源流動(dòng)問(wèn)題。本章結(jié)合我國(guó)區(qū)域制度的歷史傳承、區(qū)域差異形成發(fā)展的必然規(guī)律、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的客觀必然性及其體現(xiàn)的發(fā)展效率等，論述了“產(chǎn)權(quán)區(qū)域”的基本問(wèn)題，揭示了區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償所面臨的制度障礙。本章用了很大篇幅討論“地理運(yùn)動(dòng)”與區(qū)域外部性之間的關(guān)系。闡述了產(chǎn)權(quán)區(qū)域?qū)Φ乩憝h(huán)境整體性的分割、地理運(yùn)動(dòng)作為載體在區(qū)域之間傳導(dǎo)區(qū)域的外部作用，揭示了這種傳導(dǎo)導(dǎo)致區(qū)域外部性的基本原理。本章系統(tǒng)闡述了“發(fā)展的地理擴(kuò)散”，揭示了其運(yùn)動(dòng)機(jī)理，論述了對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的積極作用，提出了經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展的“外部推動(dòng)”模式。在此基礎(chǔ)上，本章闡述了“區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償”的體制機(jī)制建設(shè)方向，即通過(guò)建立健全政府的責(zé)任體制加強(qiáng)政府的力量，通過(guò)建立健全交易制度發(fā)揮市場(chǎng)力量的作用。